Uitspraak
200806856/1/R1.
Datum uitspraak: 23 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. het college van burgemeester en wethouders van Voorst,
appellanten,
en
de minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2008 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) het geluidsplan A1 knooppunt Beekbergen - Deventer-Oost opgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 september 2008, en het college van burgemeester en wethouders van Voorst (hierna: het college) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 september 2008, beroep ingesteld. Het college heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 19 september 2008.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht. Het college heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2009, waar het college, vertegenwoordigd door mr. ing. R. van der Plank en ing. C.C. van der Linden, ambtenaren in dienst van de gemeente, alsmede de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Dane, mr. M. de Hoop, ir. A.A.W.G. de Craen, ing. C.L. Bannink, ing. D. van der Gugten en mr. ing. N.H. Huntelaar, ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft het college de beroepsgrond over de hoogte van de zogenoemde binnenwaarde voor woningen ingetrokken.
2.2. Ingevolge artikel 6, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding (hierna: de Spoedwet), voor zover thans van belang, stelt de minister uiterlijk twee jaar na het onherroepelijk worden van het wegaanpassingsbesluit ten aanzien van de in de bijlage, onder B, van deze wet opgenomen wegaanpassingsprojecten een plan op voor de te treffen maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege de weg, van de gevel van de woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen of aan de grens van geluidsgevoelige terreinen binnen de zone van de weg overeenkomstig artikel 74, eerste lid, van de Wet geluidhinder.
Ingevolge het zesde lid bevat het plan voorts de vaststelling van de geluidsbelasting van de gevel van de woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en aan de grens van geluidsgevoelige terreinen binnen de zone van de weg overeenkomstig artikel 74, eerste lid, van de Wet geluidhinder, zoals deze wordt berekend na het treffen van de maatregelen overeenkomstig het plan.
2.3. Bij het bestreden besluit is een geluidsplan als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, van de Spoedwet opgesteld naar aanleiding van het onherroepelijke wegaanpassingsbesluit van de minister van 23 januari 2004. Dit wegaanpassingsbesluit heeft de aanleg mogelijk gemaakt van zogenoemde plusstroken naast de linkerrijstrook van zowel de zuidelijke als de noordelijke rijbaan van het wegvak knooppunt Beekbergen - Deventer-Oost van de A1. Met deze plusstroken is het aantal rijstroken op voormeld wegvak gedurende de spitsperiode uitgebreid van 2x2 naar 2x3.
Het geluidsplan voorziet op zowel de noordelijke als de zuidelijke rijbaan van een aantal nader omschreven wegvakken van de A1, over de gehele breedte daarvan, in een geluidsreducerend wegdek met minimaal de akoestische kwaliteit van tweelaags zeer open asfalt beton (hierna: ZOAB) alsmede in een 60 meter lang geluidsscherm ter plaatse van de noordelijke grens van het woonwagenterrein aan de Deventerweg. Het geluidsplan bevat verder de vaststelling van de geluidsbelasting van de gevel van woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en aan de grens van geluidsgevoelige terreinen binnen de zone van de weg als bedoeld in artikel 6, zesde lid, van de Spoedwet.
2.4. [appellant sub 1] voert aan dat de informatievoorziening over het geluidsplan tekort heeft geschoten.
Het geluidsplan is voorbereid met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Niet is gebleken dat deze afdeling niet juist is toegepast. Dat het dossier omvangrijk was, zoals [appellant sub 1] heeft aangevoerd, is daarbij niet van belang.
2.5. [appellant sub 1] maakt bezwaar tegen de gefaseerde toename van de verkeersintensiteit op de A1.
Het bij het bestreden besluit opgestelde geluidsplan voorziet niet in een gefaseerde toename van de verkeersintensiteit op de A1. Voor zover deze beroepsgrond zich richt tegen het op 28 november 2008 door de minister genomen besluit op grond van de Wegenverkeerswet dat voorziet in een verruiming van de mogelijkheid tot openstelling van de plusstroken, wordt overwogen dat dit verkeersbesluit, waartegen zelfstandig rechtsmiddelen konden worden aangewend, in de onderhavige procedure als zodanig niet ter beoordeling staat.
2.6. [appellant sub 1] voert aan dat bij het opstellen van het geluidsplan ten onrechte geen rekening is gehouden met de luchtverontreiniging als gevolg van fijnstof.
Artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer biedt een kader voor de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit voor de uitoefening of de toepassing van de in het tweede lid van dit artikel limitatief opgesomde bevoegdheden of wettelijke voorschriften. In het tweede lid van artikel 5.16 van de Wet milieubeheer is, voor zover hier van belang, alleen de vaststelling van een wegaanpassingsbesluit als bedoeld in artikel 9 van Pro de Spoedwet opgenomen als de bevoegdheid of het wettelijk voorschrift waarbij een beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit dient plaats te vinden. De opstelling van een geluidsplan als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, van de Spoedwet betreft volgens het tweede lid van artikel 5.16 van de Wet milieubeheer niet een dergelijke bevoegdheid of wettelijk voorschrift. De minister heeft zich dan ook terecht op standpunt gesteld dat bij het nemen van het bestreden besluit de gevolgen voor de luchtkwaliteit niet behoeven te worden bezien.
2.7. [appellant sub 1] en het college stellen zich op het standpunt dat de groei van het wegverkeer op de A1 is onderschat.
[appellant sub 1] voert aan dat onvoldoende rekening is gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de plusstroken, nu de openstelling van deze stroken in de toekomst een meer permanent karakter zal krijgen. Verder is volgens [appellant sub 1] onvoldoende rekening gehouden met het stijgende inwoneraantal in de stedendriehoek Apeldoorn, Zutphen en Deventer. Volgens [appellant sub 1] zal steeds meer verkeer gebruik maken van de oprit op de A1 nabij zijn woning aan [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats], bijvoorbeeld om via deze snelweg de IJssel te kunnen oversteken.
Het college voert aan dat op de A1 een grotere toename van in elk geval het vrachtverkeer is te verwachten dan op andere snelwegen. Daarbij wijst het college op de omstandigheid dat niet het scenario 'European Coordination', maar het scenario 'Global Competition' van het Centraal Plan Bureau wordt gerealiseerd. Verder wijst het college op het rapport van prof. drs. C.J. Ruijgrok van juli 2008 waarin de ontwikkeling van het vrachtverkeer op de A1 wordt beschreven.
2.7.1. In bijlage 1 van het akoestisch rapport van Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. van 16 juni 2008 (hierna: het akoestisch rapport), dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, zijn verkeersgegevens opgenomen voor het jaar 2020. Ten behoeve van de vaststelling van deze toekomstige verkeersgegevens heeft de minister gebruik gemaakt van het Nieuw Regionaal Model (hierna: het NRM). In het NRM is voor wat betreft de te verwachten economische groei op nationaal niveau uitgegaan van het scenario 'European Coordination' van het Centraal Plan Bureau. Dit scenario voorspelt een gemiddelde groei van het bruto binnenlands product van 2,75% en van de bevolking van 0,5% per jaar. In het NRM is tevens rekening gehouden met regionale ontwikkelingen zoals de te verwachten groei van de bevolking en werkgelegenheid in de stedendriehoek Apeldoorn, Zutphen en Deventer. Verder is rekening gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de plusstroken in die zin dat er van is uitgegaan dat deze stroken gedurende de maximale openingstellingsperiode zoals opgenomen in het wegaanpassingsbesluit zullen worden benut. Met toepassing van het NRM is in het akoestisch rapport een toename van het vrachtverkeer op de A1 berekend van circa 80% over de periode 2004-2020. Ter hoogte van de oprit op de A1 nabij de woning van [appellant sub 1] is in het akoestisch rapport een toename van het wegverkeer berekend van circa 20% over de periode 2004-2020.
2.7.2. Hetgeen [appellant sub 1] en het college hebben aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat de minister zich in het onderhavige geval niet redelijkheid op het NRM en de uitkomsten daarvan heeft kunnen baseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat een forsere economische groei op nationaal niveau, zoals omschreven in het scenario 'Global Competion', te verwachten is dan waarvan thans is uitgegaan.
2.7.3. Ten aanzien van het beroep van het college op het rapport van prof. drs. C.J. Ruijgrok van juli 2008 wordt het volgende overwogen. Anders dan het college heeft aangevoerd, kan uit voormeld rapport niet worden afgeleid dat een hoger groeipercentage voor het vrachtverkeer op de A1 wordt verwacht dan waarvan thans is uitgegaan. In hoofdstuk 2 van het rapport, waarin een beschrijving wordt gegeven van de situatie op de A1 en het vrachtverkeer, wordt weliswaar gesteld dat het groeicijfer voor het vrachtverkeer op de A1 boven het landelijk gemiddelde ligt, maar in de tussenconclusie van dit rapport wordt slechts een groeipercentage voor het vrachtverkeer op de A1 genoemd van circa 50% over de periode 2000-2020. Voorts wordt in aanmerking genomen dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen ruimtelijke besluitvorming had plaatsgevonden over het verruimen van de openingstellingsperiode van de plusstroken, zodat met deze ontwikkeling geen rekening behoefde te worden gehouden.
2.8. [appellant sub 1] voert aan dat de toename van de geluidsbelasting ter hoogte van zijn woning aan [locatie 1] en [locatie 2] niet juist is berekend, aangezien onvoldoende rekening is gehouden met de filevorming op de A1 en de reflectie van geluid tegen de bosrand van de Molenallee dan wel de aan deze weg voorziene toekomstige woningbouw. Het door de minister opgestelde akoestisch onderzoek is volgens [appellant sub 1] gebaseerd op te veel (onzekere) aannames, terwijl uit een zelf verrichtte geluidsmeting gemiddelde waardes van ruim boven de 60 dB gedurende zowel de dag- als de nachtperiode naar voren zijn gekomen.
2.8.1. De minister heeft ten behoeve van de opstelling van het geluidsplan de artikelen 87b tot en met 87g van de Wet geluidhinder en het Reken- en meetvoorschrift 2006 overeenkomstig toegepast.
In het akoestisch rapport is voor het referentiejaar 2004 en het toekomstige jaar 2020 ter hoogte van de woning van [appellant sub 1] een geluidsbelasting berekend van 54 respectievelijk 55 dB. De toename van de geluidsbelasting bedraagt in zoverre derhalve 1 dB. Bij deze berekening is rekening gehouden met de effecten op de geluidsoverdracht vanwege de geluidsreflectie van de thans in de omgeving aanwezige gebouwen. Met eventuele toekomstige woningbouw aan de Molenallee behoefde geen rekening worden gehouden, nu daarover ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen ruimtelijke besluitvorming had plaatsgevonden.
Dat een effect op de geluidsoverdracht kan optreden vanwege de geluidsreflectie van de bosrand van de Molenallee heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat blijkens het deskundigenbericht een bosrand in de praktijk niet zozeer voor reflectie van geluid, maar voor verstrooiing van geluid zorgt alsmede dat de afstand van deze bosrand tot de woning van [appellant sub 1] ruim 300 meter bedraagt.
Bij de berekening van de toename van de geluidsbelasting ter hoogte van de woning van [appellant sub 1] is verder rekening gehouden met een gemiddelde snelheid van 115, 90 en 90 kilometer per uur voor respectievelijk licht- middelzwaar en zwaar wegverkeer, indien de plustroken zijn opengesteld. Indien de plustroken niet zijn opengesteld, is een gemiddelde snelheid van 100, 80 en 80 kilometer per uur voor respectievelijk licht- middelzwaar en zwaar wegverkeer aangehouden. Gelet op de toegestane maximumsnelheid op de A1 ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor het oordeel dat voormelde rijsnelheden in dit geval niet representatief kunnen worden geacht. [appellant sub 1] heeft zijn stelling dat de bij zijn woning gemeten geluidsbelasting hoger is dan de in het akoestisch rapport berekende geluidsbelasting verder niet nader onderbouwd.
Gezien het voorgaande is er geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de in het akoestisch rapport berekende toename van de geluidsbelasting van 1 dB ter hoogte van de woning van [appellant sub 1] juist is.
2.9. [appellant sub 1] voert aan dat voor zijn woning had moeten worden uitgegaan van een binnenwaarde van 33 in plaats van 43 dB. Hij bestrijdt de hoogte van de in het akoestisch rapport gehanteerde waarde voor de geluidsbelasting vanwege de weg met betrekking tot zijn woning op 1 maart 1986.
2.9.1. Ingevolge artikel 6, negende lid, van de Spoedwet is artikel 111a van de Wet geluidhinder van overeenkomstige toepassing op de vaststelling van de geluidsbelasting van het zesde lid.
Ingevolge artikel 111a, eerste lid, van de Wet geluidhinder, voor zover hier van belang, treffen, indien met betrekking tot de gevels van aanwezige woningen voor de eerste maal een hogere geluidsbelasting dan 48 dB vanwege de weg als de ten hoogste toelaatbare is vastgesteld, burgemeester en wethouders met betrekking tot de geluidwering van die gevels maatregelen om te bevorderen dat de geluidsbelasting binnen de woning bij gesloten ramen ten hoogste 33 dB bedraagt.
Ingevolge artikel 111a, negende lid, van de Wet geluidhinder, voor zover hier van belang, treffen, indien met betrekking tot de gevels van woningen waarvan de geluidsbelasting vanwege de weg op 1 maart 1986 hoger was dan 55 dB(A) en waarvoor voor de eerste maal een hogere geluidsbelasting dan 48 dB, vanwege de weg als de ten hoogste toelaatbare is vastgesteld, burgemeester en wethouders met betrekking tot de geluidwering van die gevels in afwijking van het eerste lid, maatregelen om te bevorderen dat de geluidsbelasting binnen de woning bij gesloten ramen ten hoogste 43 dB bedraagt.
2.9.2. Met het onderhavige geluidsplan is voor de woning van [appellant sub 1] aan [locatie 1] en [locatie 2] voor de eerste maal een hogere geluidsbelasting dan 48 dB vanwege de weg als de ten hoogste toelaatbare vastgesteld. De geluidsbelasting vanwege de weg met betrekking tot deze woning was blijkens het akoestisch rapport op 1 maart 1986 hoger dan 55 dB(A). Dat het akoestisch rapport op dit punt onjuist zou zijn, heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt. Gelet op voormelde uitkomst van het akoestisch rapport volgt uit artikel 111a, negende lid, van de Wet geluidhinder dat, in afwijking van het eerste lid van dit artikel, maatregelen worden getroffen om te bevorderen dat de geluidsbelasting binnen de woningen bij gesloten ramen ten hoogste 43 dB(A) bedraagt. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat op de woning van [appellant sub 1] een binnenwaarde van 43 dB van toepassing is.
2.10. [appellant sub 1] voert aan dat bij de beoordeling van de doelmatigheid van de geluidsreducerende maatregelen een te laag normbedrag per woning is gehanteerd en dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat aan zijn woning twee huisnummers zijn toegekend. Verder voert hij aan dat onvoldoende duidelijk is of de geluidsreducerende werking van ZOAB behouden blijft gedurende een periode van meerdere jaren. [appellant sub 1] bepleit aanvullende geluidsreducerende maatregelen ten behoeve van zijn woning.
Het college voert aan dat de geluidsreducerende werking van tweelaags ZOAB in de tijd afneemt. Gelet hierop verdienen andere geluidsbeperkende maatregelen zoals een geluidsscherm volgens het college de voorkeur.
2.10.1. Om te beoordelen of het treffen van maatregelen gericht op het terugbrengen van de te verwachten geluidsbelasting, overwegende bezwaren van financiële aard ontmoet als bedoeld in de artikelen 87f, zesde lid, en 87g, zevende lid, van de Wet geluidhinder heeft de minister doelmatigheidscriteria gehanteerd die aansluiten bij de (voormalige) Uitvoeringsregeling sanering verkeerslawaai. Daarbij is, voor zover het gaat om woningen waar de geluidsbelasting vanwege de A1 op 1 maart 1986 lager was dan of gelijk was aan 60 dB(A), uitgegaan van een standaard rekenbedrag van € 3.000,00 per te reduceren dB per woning. Uit de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2007, nr.
200600229/1, volgt dat voormelde systematiek als zodanig niet in strijd is met de Wet geluidhinder en daarop gebaseerde regelgeving dan wel anderszins onredelijk is te achten. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] en het college hebben aangevoerd thans geen aanknopingspunt voor een andersluidend oordeel.
200600229/1, volgt dat voormelde systematiek als zodanig niet in strijd is met de Wet geluidhinder en daarop gebaseerde regelgeving dan wel anderszins onredelijk is te achten. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] en het college hebben aangevoerd thans geen aanknopingspunt voor een andersluidend oordeel.
Uit de in bijlage 4 van het akoestisch rapport opgenomen kosteneffectiviteittoets volgt dat het aanbrengen van een geluidsreducerend wegdek op zowel de noordelijke als de zuidelijke rijbaan van de desbetreffende wegvakken van de A1, over de gehele breedte daarvan, met minimaal de akoestische kwaliteit van tweelaags ZOAB, doelmatig is om de geluidsbelasting van deze weg terug te brengen. Een geluidsscherm ter plaatse van de noordelijke grens van het woonwagenterrein aan de Deventerweg is blijkens de kosteneffectiviteittoets niet doelmatig, maar noodzakelijk doordat de geluidsbelasting vanwege de A1 aan de grens van dit geluidsgevoelige terrein, ook na het aanbrengen van tweelaags ZOAB, zodanig is dat geen hogere waarde meer kan worden vastgesteld. Bij de kosteneffectiviteittoets is, anders dan [appellant sub 1] heeft aangevoerd, rekening gehouden met de omstandigheid dat aan zijn woning twee huisnummers zijn toegekend. Er is namelijk van uitgegaan dat op het adres Hombrakensepad 5 en 7 twee woningen aanwezig zijn.
Wat betreft de geluidsreducerende werking van het voorziene tweelaags ZOAB is uitgegaan van de gemiddelde geluidsreductie van dit wegdektype zoals beschreven in de brochure 'De methode Cwegdek 2002 voor wegverkeerslawaai' van de CROW. Hetgeen [appellant sub 1] en het college hebben aangevoerd, geeft geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de minister zich hierop niet in redelijkheid heeft kunnen baseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit het rapport van ir. J. Hooghwerff van 26 mei 2005 met kenmerk RAP-05.000041 volgt dat het reëel is om rekening te houden met het geluidsreducerend effect van tweelaags ZOAB zoals omschreven in voormelde brochure van de CROW. Voor zover het college zich heeft beroepen op geluidsmetingen ter hoogte van de A10-west in Amsterdam heeft de minister in zijn verweerschrift uiteengezet dat de uitkomsten van deze metingen niet representatief kunnen worden geacht, onder meer omdat het wegdek nabij het meetpunt niet uit tweelaags ZOAB bestaat. Dit wordt bevestigd in het deskundigenbericht.
Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in het betoog van [appellant sub 1] en het college geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat tweelaags ZOAB in dit geval als een doeltreffende geluidsreducerende maatregel kan worden beschouwd.
2.11. Het college voert aan dat aan het geluidsplan ten onrechte geen voorschriften zijn verbonden om de geluidsreducerende werking van het tweelaags ZOAB periodiek te controleren.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het verbinden van een monitoringsverplichting aan het geluidsplan niet nodig is. Ter zitting is van de zijde van minister in dit verband nader uiteengezet dat regelmatig geluidsmetingen worden verricht, zodat een goed beeld bestaat van het verouderingsproces van het tweelaags ZOAB. Verder heeft de minister gewezen op het onderhoudsprogramma als gevolg waarvan de geluidsreducerende werking van het tweelaags ZOAB periodiek wordt hersteld. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het verbinden van een monitoringsverplichting aan het geluidsplan.
2.12. [appellant sub 1] vreest trillinghinder als gevolg van het op het wegdek van de A1 aan te brengen tweelaags ZOAB.
De woning van [appellant sub 1] aan [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats] ligt blijkens het deskundigenbericht op een afstand van circa 200 meter van de A1. Reeds vanwege deze afstand heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vrees van [appellant sub 1] voor trillinghinder ongerechtvaardigd is.
2.13. De conclusie dat hetgeen [appellant sub 1] en het college hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid het bestreden besluit heeft kunnen nemen. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2.14. De beroepen zijn ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Jansen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
399.