Uitspraak
200809207/1/R2.
Datum uitspraak: 23 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], beiden wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2008, kenmerk 08031577/68/31, heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Terneuzen (hierna: de raad) bij besluit van 26 juni 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Kanaalzone" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 december 2008, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 december 2008, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 6 februari 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de raad en de gemeenschappelijke regeling Zeeland Seaports te Terneuzen (hierna: Zeeland Seaports) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten sub 1] en Zeeland Seaports hebben nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2009, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. M.W. Dieleman, advocaat te Middelburg, [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door mr. C.M.H. Cohen, en het college, vertegenwoordigd door M. de Koeijer, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door M.G. van der Ploeg, ambtenaar in dienst van de gemeente, en Zeeland Seaports, vertegenwoordigd door mr. J.A.M.A. Sluysmans, advocaat te Den Haag, mede vergezeld door W. Vette, H.E. van de Sande en P. Geerts.
2. Overwegingen
2.1. Met het plan wordt beoogd een glastuinbouwgebied mogelijk te maken gelegen in de Kanaalzone, begrensd door het Kanaal Gent-Terneuzen, het industrieterrein Axelse Vlakte, de Tractaatweg (N62) en de kern Westdorpe. Het plangebied heeft een oppervlakte van 445 hectare, waarbinnen een oppervlakte van 232 hectare aan kassen kan worden gerealiseerd en omvat de Smidschorrepolder, het middendeel van de Emmapolder, gedeelten van de Autrichepolder, het zuidelijk deel van de Oude Papeschorpolder en de zuidpunt van de Koegorspolder.
2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het beroep van [appellanten sub 1]
2.3. [appellanten sub 1] komen op tegen de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Verkeersdoeleinden" en "Glastuinbouwdoeleinden", voor zover deze bestemmingen invloed hebben op hun woning, die zich buiten het plangebied op het voorste deel van hun perceel [locatie 1] bevindt. Zij stellen zich op het standpunt dat hun woning niet kan worden gehandhaafd nu de bestemming "Verkeersdoeleinden" op het achterste deel van hun perceel, pal naast de woning, komt te liggen. [appellanten sub 1] voeren aan dat geen rekening is gehouden met het belang dat [appellanten sub 1] als bewoners van de woning hebben bij de handhaving van de woonfunctie. De mogelijkheid om het plan zo in te richten dat rekening wordt gehouden met hun belangen is niet onderzocht. Volgens [appellanten sub 1] klemt dit te meer nu er geen zicht is op verwerving van de woning door de gemeente. Daarnaast betogen [appellanten sub1] dat de economische uitvoerbaarheid van het plan niet vaststaat, aangezien de belangstelling voor de kavels in het plangebied tegenvalt. Zij betwijfelen dat het onderzoek naar de economische uitvoerbaarheid van het plan, daterend uit 2005 en mede bezien in het licht van de huidige economische situatie, nog bruikbaar is. Ook betogen zij dat voornoemd onderzoek onvolledig is nu hierin geen rekening is gehouden met ontwikkelingen elders in Europa. Voorts betwisten [appellanten sub 1] dat de projectontwikkelaar Zeeland Seaports reeds 60% van de gronden gelegen in de Autrichepolder in bezit heeft en dat 50% van de gronden in de eerste fase inmiddels is verkocht aan tuinders. Ook is de verwervingsprijs waarvan wordt uitgegaan in de economische onderbouwing te laag en ligt deze prijs onder de daadwerkelijk betaalde prijs, aldus [appellanten sub 1].
2.3.1. Het college heeft in aanmerking genomen dat de Kanaalzone bij Terneuzen, in welk gebied het plangebied is gelegen, in de Nota Ruimte "Ruimte voor ontwikkeling" (deel 4; tekst na parlementaire instemming) (hierna: de Nota Ruimte) is aangewezen als landbouwontwikkelingslocatie. Volgens het college blijkt uit deze aanwijzing dat met de ontwikkeling van glastuinbouw ter plaatse een zwaarwegend maatschappelijk belang wordt gediend. Daarnaast is het college van mening dat de economische uitvoerbaarheid van het plan in voldoende mate is aangetoond, daarbij in aanmerking genomen dat ten tijde van het bestreden besluit al 50% van de gronden in de eerste fase was uitgegeven. Voorts acht het college de verwerving van de woning noodzakelijk voor de realisering van het plan. Het wijst in dit verband op de initiatieven van Zeeland Seaports om de woning van [appellanten sub 1] te verwerven.
2.3.2. In de Nota Ruimte zijn tien landbouwontwikkelingslocaties aangewezen, waaronder Terneuzen, om ruimte te creëren voor de herstructurering en uitbreiding van de glastuinbouwsector. De keuze voor Terneuzen als landbouwontwikkelingslocatie wordt door de Raad voor het Landelijk Gebied in het advies over duurzame ontwikkeling van de glastuinbouw in Nederland van maart 2005 ondersteund, gezien de gunstige geografische ligging in de Greenports en de zuidwest as. Door de ligging sluit deze locatie optimaal aan op de processen in de markt en op de behoefte aan samenwerking in de keten. Tevens is zij gunstig gelegen ten opzichte van de voor de glastuinbouw belangrijke logistieke knooppunten. In de plantoelichting is aangegeven dat de glastuinbouwontwikkeling op gemeentelijk niveau gunstig is voor de economische ontwikkeling en de verbreding van de werkgelegenheid in de gemeente.
2.3.3. Gelet op de aanwijzing van Terneuzen als landbouwontwikkelingsgebied en de gunstige effecten van het plan voor onder meer de werkgelegenheid in de gemeente, acht de Afdeling het niet onredelijk dat het college hieruit heeft afgeleid dat een zwaarwegend maatschappelijk belang wordt gediend met het plan. Gegeven dat zwaarwegende belang ziet de Afdeling voorts geen grond voor het oordeel dat het college bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte het maatschappelijk belang zwaarder heeft laten wegen dan het belang dat [appellanten sub 1] hebben bij het behoud van het ongestoorde genot hun woning.
Voorts acht de Afdeling het standpunt van het college dat het plan economisch uitvoerbaar is voldoende aannemelijk gemaakt, gelet op de positieve resultaten van het onderzoek naar de economische uitvoerbaarheid die in de plantoelichting zijn beschreven, alsmede de ten tijde van het bestreden besluit reeds uitgegeven gronden. In hetgeen [appellanten sub 1] in dit verband hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de economische uitvoerbaarheid van het plan is gewaarborgd. Aan ontwikkelingen die zich na het bestreden besluit hebben voorgedaan moet de Afdeling voorbijgaan, nu het college daarmee bij het nemen van dat besluit geen rekening heeft kunnen houden.
Anderzijds kan er niet aan worden voorbij gegaan dat niet in geding is dat het voor de uitvoering van het plan noodzakelijk is dat de woning van [appellanten sub 1] verdwijnt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het perceel nog niet is verworven ten behoeve van de planverwezenlijking. Evenmin is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat overeenstemming bestaat over de aankoop van de woning. Daarnaast is niet aannemelijk dat de woning middels onteigening kan worden verkregen, nu deze woning buiten het plangebied is gelegen. Onder deze omstandigheden had het college niet mogen volstaan met de enkele verwijzing naar de initiatieven van Zeeland Seaports om de woning te verwerven, maar had hij in de bedenkingen van [appellanten sub 1] aanleiding moeten zien om te onderzoeken of voldoende is gewaarborgd dat de woning daadwerkelijk en binnen de planperiode wordt aangekocht. Dit klemt te meer nu de verwerving van de woning noodzakelijk is voor de aanleg van de ontsluitingsweg van het plangebied gelegen in de Autrichepolder, en daarmee voor de uitvoerbaarheid van het plan, voor zover dat betrekking heeft op deze polder.
2.3.4. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de beslissing tot goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Verkeersdoeleinden", voor zover het betreft het perceel [locatie 1], is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en artikel 3:46 van de Awb in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling ziet voorts aanleiding om ook de goedkeuring van de op plankaart nr. 3 aangegeven plandelen met de bestemming "Verkeersdoeleinden" en "Glastuinbouwdoeleinden", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart, te vernietigen. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan de overige argumenten van [appellanten sub 1].
Het beroep van [appellanten sub 2]
2.4. Het beroep van [appellanten sub 2] richt zich tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Agrarische doeleinden" met de nadere subbestemming "loonbedrijf A (3.1)l" ter plaatse van het perceel [locatie 2]. Zij voeren aan dat het perceel, waarop hun bedrijf is gevestigd, zich bevindt in de strook die wordt gereserveerd voor de verbreding van de nabijgelegen Tractaatweg. Volgens [appellanten sub 2] heeft de verbreding tot gevolg dat het bedrijf niet op het perceel kan worden voortgezet. Zij stellen zich op het standpunt dat de opheffing van het bedrijf reeds in dit plan moet worden opgenomen en achten de positieve bestemming van het bedrijf in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Voorts zijn [appellanten sub 2] van mening dat een rechtsonzekere situatie is ontstaan met betrekking tot de verplaatsing van het bedrijf en dat onvoldoende rekening is gehouden met het belang dat zij hebben bij het verkrijgen van duidelijkheid omtrent de toekomst van het bedrijf. [appellanten sub 2] betogen verder dat het besluit van het college is gebaseerd op onjuiste informatie omtrent het vinden van een alternatieve vestigingslocatie voor het bedrijf. Ook heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden met de financiële schade die [appellanten sub 2] reeds ondervinden als gevolg van het vertrek van akkerbouwbedrijven uit het plangebied, noch met de schade die zal ontstaan doordat, naar zij ter zitting hebben toegelicht, nieuwe investeringen die noodzakelijk zijn voor de continuering van het bedrijf niet meer voor vergoeding in aanmerking zullen komen in een planschadeprocedure. Nu in de financiële opzet van het plan in het geheel geen rekening is gehouden met de door het plan veroorzaakte planschade die wordt toegebracht aan de in het plangebied aanwezige bedrijven is de economische uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende gemotiveerd. Ten slotte geven [appellanten sub 2] aan dat de zienswijzen en bedenkingen als ingelast moeten worden beschouwd.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de verplaatsing van het bedrijf van [appellanten sub 2] aan de orde komt bij de ruimtelijke plannen voor de verwezenlijking van de verbreding van de Tractaatweg. De verbreding van die weg is een omvangrijke infrastructurele ingreep die een eigen besluitvorming met een eigen bestemmingsplan rechtvaardigt. In het voorliggende plan wordt enkel een reservering van de gronden gemaakt voor de toekomstige verbreding, aldus het college. Volgens het college brengt het rechtszekerheidsbeginsel met zich mee dat het bedrijf in het plan positief wordt bestemd, zodat het bestaande gebruik kan worden gecontinueerd. Voorts voert het college aan dat Zeeland Seaports een exploitatie-opzet heeft overgelegd waarin de in het plangebied aanwezige bedrijven en de daaraan verbonden financiële consequenties zijn opgenomen.
2.4.2. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de voor "Agrarische doeleinden" aangewezen gronden bestemd voor:
a. uitoefening van het grondgebonden agrarisch bedrijf;
b. routegebonden recreatief medegebruik;
c. watergangen en waterpartijen;
d. ter plaatse van de subbestemming A(3.1)l: tevens een loonbedrijf behorende tot de categorie 3.1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op de gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden" uitsluitend worden gebouwd:
a. gebouwen;
b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
2.4.3. Hoewel vaststaat dat het bedrijf van [appellanten sub 2] niet kan blijven voortbestaan als de verbreding van de Tractaatweg mogelijk wordt gemaakt, is die verbreding niet bij het plan voorzien. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het plan in zoverre thans geen ontwikkeling is beoogd en dat gelet hierop het bestaande gebruik positief bestemd diende te worden. Gelet op het ontbreken van in het plan vastgelegde ontwikkelingsmogelijkheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college aan de financiële gevolgen van de verbreding doorslaggevende betekenis moest toekennen. De stukken en het verhandelde ter zitting bieden voorts geen aanknopingspunt voor het oordeel dat een voorzetting van het bedrijf ter plaatse niet langer verantwoord is. Het college behoefde in deze omstandigheden geen doorslaggevende betekenis toe te kennen aan het feit dat gesprekken werden gevoerd over de verplaatsing van het bedrijf dan wel aan de wijze waarop deze gesprekken zijn verlopen en zijn weergegeven.
De Afdeling ziet voorts, mede gelet op hetgeen is overwogen onder 2.3.3 geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid de economische uitvoerbaarheid van het plan voldoende gewaarborgd heeft geacht. In dit verband is tevens in aanmerking genomen dat uit de exploitatieopzet van Zeeland Seaports blijkt dat bij de beoordeling van de economische uitvoerbaarheid rekening is gehouden met de in het plangebied aanwezige bedrijven en met de door het plan veroorzaakte planschade, alsmede met onvoorziene kosten.
Voor het overige hebben [appellanten sub 2] zich in het beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijzen en bedenkingen. In de overwegingen van het bestreden besluit heeft het college aangegeven in te stemmen met de reactie van de gemeente op de zienswijzen. [appellanten sub 2] hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen en bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
2.4.4. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover door hen bestreden, anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond.
2.5. Het college dient ten aanzien van de [appellanten sub 1] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Met betrekking tot [appellanten sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellanten sub 1] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland, van 4 november 2008, kenmerk 08031577/68/31, voor zover het betreft de op plankaart nr. 3 aangegeven plandelen met de bestemming "Verkeersdoeleinden" en "Glastuinbouwdoeleinden", zoals aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart;
III. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 671,59 (zegge: zeshonderdeenenzeventig euro en negenenvijftig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan [appellanten sub 1] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Matulewicz
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
45-618.
<HR>
plankaart