Uitspraak
200905192/2/M1.
Datum uitspraak: 29 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prorail B.V., gevestigd te Utrecht,
verzoekster,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail) een vergunning verleend als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor een spoorwegemplacement aan de Luxemburgweg 7 te Nieuwdorp, gemeente Borsele.
Tegen dit besluit heeft ProRail bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 3 augustus 2009.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2009, heeft ProRail de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 september 2009, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Breda,
ir. W.A. Botjes en mr. A.J.M. Scharpach, en het college, vertegenwoordigd door J. Merkx en B. Hanning, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting ing. A.J. Willemse, werkzaam bij de Veiligheidsregio Zeeland, als deskundige gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college van gedeputeerde staten van Zeeland een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. ProRail stelt dat in voorschrift 1.3.3 ten onrechte wordt geëist dat er tijdens de werkuren/openstelling ten minste 1 persoon aanwezig dient te zijn. Volgens ProRail is het voldoende dat op grond van de Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen reeds de verplichting geldt om spoorwagens met gevaarlijke stoffen om de 8 uur te controleren op onregelmatigheden.
2.3.1. In het besluit van 26 mei 2009 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voorschrift 1.3.3 uit veiligheidsoverwegingen aan de vergunning is verbonden. Volgens het college kunnen op het spoorwegemplacement wagons met allerlei gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. Het college acht het niet gewenst dat deze tijdens de werkuren/openstelling van het emplacement onbeheerd op het emplacement gestald zijn. Het college stelt dat met name ingeval van calamiteiten adequaat en onmiddellijk moet kunnen worden opgetreden om daarmee eventuele nadelige gevolgen voor de omgeving te voorkomen of te beperken.
2.3.2. Ingevolge voorschrift 1.3.3 is op het spoorwegemplacement tijdens de werkuren/openstelling tenminste 1 persoon aanwezig, werkzaam bij ProRail of gebruiker van het spoorwegemplacement, die geïnstrueerd is en kennis heeft van de aan deze beschikking verbonden voorschriften.
2.4. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de aanwezigheid van de in voorschrift 1.3.3 bedoelde persoon tot doel heeft om calamiteiten met gevaarlijke stoffen te voorkomen, in die zin dat omstandigheden die tot een calamiteit met gevaarlijke stoffen zouden kunnen leiden, zoals bijvoorbeeld een lek in een wagon, reeds in een vroeg stadium kunnen worden geconstateerd. Het college heeft zich, mede gelet op de aard en omvang van de opslag die in dit emplacement op grond van de vergunning mag plaatsvinden, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit voorschrift nodig is en dat in dit geval niet kan worden volstaan met de verplichting die reeds geldt op grond van voorschrift 1.9.5.1 NE, derde lid, van bijlage 2 bij de Regeling vervoer over de spoorweg van gevaarlijke stoffen en die inhoudt dat spoorwagens met gevaarlijke stoffen slechts om de 8 uur behoeven te worden gecontroleerd op onregelmatigheden. De voorzitter ziet in hetgeen door ProRail ter zake is gesteld dan ook geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
2.5. ProRail stelt ten aanzien van voorschrift 6.2.1 onder meer dat dit voorschrift niet nodig is, omdat de brandweer voor het uitschakelen van de elektrische bovengeleider reeds gebruik kan maken van de zogenoemde procedure "Ruim uitschakelen". Voorts is het volgens haar vanuit deze procedure bezien bezwaarlijk dat de bovenleiding onmiddellijk spanningloos zou moeten zijn.
2.5.1. Ingevolge voorschrift 6.2.1 moeten risicovolle installaties zoals de elektrische bovengeleider zodanig zijn uitgevoerd dat zij in elke situatie op een veilige manier uit bedrijf kunnen worden gesteld.
2.5.2. Ter zitting heeft het college verklaard dat de bestaande gang van zaken, waarbij de elektrische bovengeleider conform de procedure "Ruim uitschakelen" zo nodig op afstand wordt uitgeschakeld, zich wat het college betreft verdraagt met voorschrift 6.2.1. Gelet op dit standpunt van het college ziet de voorzitter geen aanleiding om ten aanzien van dit voorschrift een voorlopige voorziening te treffen.
2.6. ProRail stelt ten aanzien van voorschrift 6.6.7 dat er geen noodzaak is voor de aanleg van een bluswatervoorziening als in dat voorschrift wordt geëist, nu de oriënterende waarde van het groepsrisico niet wordt overschreden. ProRail stelt voorts dat niet voorzien zou moeten worden in een dergelijke bluswatervoorziening, nu het bestrijden van het scenario dat volgens het college maatgevend is voor de minimaal vereiste bluswatervoorziening, te weten een BLEVE van een LPG-spoorketelwagon, meer slachtoffers zal opleveren dan wanneer de BLEVE niet bestreden wordt. Subsidiair stelt ProRail dat de omvang van de bluswatervoorziening verkeerd is vastgesteld. Volgens haar volgt uit de Handleiding bluswatervoorziening en bereikbaarheid van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (hierna: NVBR) dat een bluswatercapaciteit van 180 m3/uur voldoende is.
2.6.1. Het college stelt dat het voorschrift aan de vergunning is verbonden op basis van adviezen van de Veiligheidsregio Zeeland en het Brandweerbureau Borsele-Goes. Deze adviezen zijn volgens het college mede gebaseerd op het inzicht dat het van belang is dat bij een eventuele brand met een LPG-spoorketelwagon het ontstaan van een BLEVE onderdrukt wordt. Volgens het college moet het niet uitgesloten worden geacht dat door ontploffing van een LPG-spoorwegketelwagon, aanstraling of brandoverslag andere wagons geladen met bijvoorbeeld zeer giftige stoffen bij de brand betrokken raken met alle mogelijke gevolgen voor de directe omgeving en het milieu. De aanwezigheid van voldoende voorzieningen op het terrein van het emplacement is volgens het college nodig om snel en adequaat te kunnen ingrijpen.
Ten aanzien van de hoeveelheid bluswater stelt het college, wederom op basis van adviezen van de Veiligheidsregio Zeeland en het Brandweerbureau Borsele-Goes, dat de capaciteit per bluswatervoorziening minimaal 90 m3/uur dient te zijn, omdat dat de minimale hoeveelheid is die nodig is om één straatwaterkanon te kunnen voeden. Een doelmatige inzet voor het scenario van een BLEVE van een LPG-spoorketelwagon vraagt volgens het college om de inzet van vier straatwaterkanonnen.
2.6.2. Ingevolge voorschrift 6.6.7 moet de te leveren minimale bluswatercapaciteit binnen het spoorwegemplacement per brandkraan minimaal 90 m3/h zijn. Binnen het spoorwegemplacement dienen voldoende brandkranen aanwezig te zijn, zodat (met inachtneming van een overbruggingsafstand van een straatwaterkanon van 160 meter) op iedere willekeurige locatie binnen het emplacement een bluswatercapaciteit bereikt kan worden van minimaal 360 m3. De plaatsing van de brandkranen dient zodanig te geschieden dat brandbestrijding aan weerszijden van het emplacement mogelijk is. Dit moet aantoonbaar zijn vastgelegd in een document dat te allen tijde op verzoek van toezichthoudende ambtenaren van het bevoegd gezag kan worden getoond.
2.6.3. Voorschrift 6.6.7 is met name gebaseerd op de reactie van de Veiligheidsregio Zeeland en het Brandweerbureau Borsele-Goes van 27 april 2009 op de zienswijze van ProRail van 7 april 2009. Ter zitting heeft ing. A.J. Willemse, werkzaam bij de Veiligheidsregio Zeeland, een nadere toelichting gegeven over de noodzaak van de eisen die in voorschrift 6.6.7 worden gesteld aan de bluswatervoorziening. Daarbij heeft zij gewezen op het belang om vanwege de mogelijke aanwezigheid van andere wagons met bijvoorbeeld zeer giftige stoffen, radioactief materiaal of munitie, een dreigende BLEVE te kunnen bestrijden. De voorzitter ziet, mede gelet op deze toelichting, in het door ProRail ter zake aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op grond van de adviezen van de Veiligheidsregio Zeeland en het brandweerbureau Borsele-Goes in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 6.6.7 uit een oogpunt van veiligheid nodig is.
Ten aanzien van de eisen die in dat voorschrift worden gesteld aan de hoeveelheid bluswater overweegt de voorzitter dat, afgezien van de omstandigheid dat de Handleiding bluswatervoorziening en bereikbaarheid van de NVBR uitgaat van voorbeeldscenario's en geen adviezen bevat over concrete situaties, niet valt in te zien dat, zoals ProRail stelt, uit deze Handleiding zou volgen dat een bluswatercapaciteit van 180 m3/uur voldoende is. Bij het voorbeeldscenario voor emplacementen is in de Handleiding bluswatervoorziening en bereikbaarheid immers een gewenste bluscapaciteit van 360 m3/uur vermeld.
Ondanks dat het voldoen aan voorschrift 6.6.7 investeringen zal vergen van ProRail, ziet de voorzitter, gelet op het belang van de externe veiligheid en nu het hier gaat om een nieuwe bedrijfsvoering, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
2.7. ProRail stelt dat elementen van het in voorschrift 6.7.1 voorgeschreven bedrijfsnoodplan reeds in andere plannen zijn geborgd. ProRail wijst in dit verband op eisen die in de Spoorwegwet zijn gesteld op het gebied van veiligheid en veiligheidszorg en door haar zijn opgenomen in zogenoemde beheersmaatregelen. Voorts wijst ProRail op documenten die met het oog op ARBO-regelgeving zijn opgesteld, zoals het Calamiteitenplan Rail (CPR), het regionale Treinincidentmanagementplan (TIM), de Algemene Risicoinventarisatie en -evaluatie (ARI&E) en instructies van werkgevers aan werknemers werkzaam op het emplacement. Volgens ProRail kan het bedrijfsnoodplan tot onduidelijkheid leiden met betrekking tot eisen die reeds gelden op grond van deze documenten.
In het verlengde van het vorenstaande verzoekt ProRail om voorschrift 6.7.2 als volgt aan te passen: "De vergunninghouder vraagt jaarlijks de behoefte van de veiligheidsregio op om het TIM-Zeeland (op onderdelen) gezamenlijk te beoefenen."
Voorschrift 6.7.3 is volgens ProRail praktisch onuitvoerbaar, nu op het terrein slechts één gebouw staat dat slechts toegankelijk is voor personeel van één spoorwegonderneming.
2.7.1. Het college stelt dat het bedrijfsnoodplan specifiek moet zijn toegespitst op het spoorwegemplacement aan de Luxemburgweg te Nieuwdorp. Het Calamiteitenplan Rail en het Treinincidentmanagementplan zijn volgens het college plannen die niet specifiek op dit emplacement betrekking hebben. Dit geldt volgens het college eveneens voor de set instructies voor het personeel. Deze set en de Algemene Risicoinventarisatie en -evaluatie hebben volgens het college betrekking op de uitwerkingsverplichtingen van ProRail als werkgever jegens werknemers.
2.8. Ingevolge voorschrift 6.7.1 stelt de vergunninghouder binnen drie maanden na het van kracht worden van deze beschikking, in samenspraak met het Brandweerbureau Borsele-Goes en vertegenwoordigers van andere door hem noodzakelijk geachte organisaties of instanties, een (geactualiseerd) bedrijfsnoodplan op. Het bedrijfsnoodplan bestaat in ieder geval uit een beschrijving van de volgende onderwerpen:
1. algemene gegevens emplacement;
2. calamiteitenorganisatie;
3. afstemming van vervoerder, aannemers en derden op het emplacement
4. bedrijfsnoodsituatie op het emplacement;
5. brandbestrijdingsmiddelen;
6. overige beschikbare hulpbronnen/voorzieningen;
7. noodprocedures;
8. ontruiming;
9. externe communicatie;
10. incidenten bij buurbedrijven;
11. het beheer van het intern noodplan;
Aan het noodplan dient een duidelijk leesbare plattegrond te worden toegevoegd, A0 formaat, met daarop minimaal de volgende informatie:
- (brand)bestrijdingsmiddelen;
- vlucht/toegangswegen;
- windvanen;
- terreinindeling/gebouwen.
Het bedrijfsnoodplan wordt ter goedkeuring voorgelegd aan de directie Ruimte, Milieu en Water. Het bedrijfsnoodplan wordt onmiddellijk aangepast, indien dit naar het schriftelijk oordeel van het Brandweerbureau Borsele-Goes noodzakelijk is.
Ingevolge voorschrift 6.7.2, voor zover hier van belang, stemt vergunninghouder in samenspraak met de Veiligheidsregio Zeeland de jaarlijkse oefenbehoefte af op het bedrijfsnoodplan.
Ingevolge voorschrift 6.7.3 dient het bedrijfsnoodplan op een voor het personeel gemakkelijk toegankelijke plaats binnen de inrichting aanwezig te zijn.
2.9. Ten aanzien van de in voorschrift 6.7.1 neergelegde verplichting om een bedrijfsnoodplan op te stellen overweegt de voorzitter ten eerste dat een dergelijke verplichting ook al op ProRail rustte ingevolge voorschrift 2.1 van de tot nu toe vigerende, bij besluit van 29 september 1998 verleende oprichtingsvergunning voor de onderhavige inrichting. Voorts ontslaat de omstandigheid dat eisen en procedures met betrekking tot veiligheid reeds zijn vastgelegd in documenten in het kader van de Spoorwegwet en ARBO-regelgeving, het bevoegd gezag niet van de verplichting die ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer op dat bevoegd gezag rust om aan de vergunning de voorschriften te verbinden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
Voor zover ProRail vreest dat de inhoud van het bedrijfsnoodplan mogelijk niet in overeenstemming zal zijn met de hiervoor bedoelde beheersmaatregelen en documenten in het kader van de ARBO-regelgeving waardoor onduidelijkheid kan ontstaan, overweegt de voorzitter dat het bedrijfsnoodplan door ProRail moet worden opgesteld in samenspraak met het Brandweerbureau Borsele-Goes. De voorzitter gaat er vanuit dat in goed overleg kan worden voorkomen dat onduidelijkheid ontstaat door een inhoud die zonder nadere uitleg afwijkt van de door ProRail bedoelde beheersmaatregelen en documenten.
Gezien het vorenstaande ziet de voorzitter geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de voorschriften 6.7.1 en 6.7.2.
2.10. Met betrekking tot voorschrift 6.7.3 overweegt de voorzitter dat het op het emplacement ontbreken van een gebouw dat voor eenieder toegankelijk is niet in de weg hoeft te staan aan de naleving van voorschrift 6.7.3. Er is geen reden aan te nemen dat op het emplacement geen voorziening kan worden getroffen waardoor het bedrijfsnoodplan aldaar aanwezig kan zijn op een plaats die voor eenieder toegankelijk is. ProRail kan hiervoor zo nodig in overleg treden met het college en het Brandweerbureau Borsele-Goes. Ook in zoverre bestaat derhalve geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
2.11. Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Lap
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2009
288.