Uitspraak
200900357/1/H1.
Datum uitspraak: 7 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
W.T.M. [appellant], wonend te De Meern, gemeente Utrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 27 november 2008 in zaken nrs. 07/2838, 08/893 en 08/923 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (hierna: het college) het door [appellant] tegen een besluit van 8 oktober 2004 tot weigering van vrijstelling voor het vestigen van een zelfstandige kantoorfunctie op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij besluit van 25 februari 2008 heeft het college het door [appellant] tegen een besluit van 12 mei 2005, waarbij [appellant] onder oplegging van een dwangsom is gelast het gebruik van een schuur op het perceel te (laten) staken en gestaakt te (doen) houden, de illegaal uitgevoerde verbouwing ongedaan te maken en de schuur in de oude staat te (laten) herstellen, gemaakte bezwaar, onder herroeping van de last tot het ongedaan maken van de aan de schuur uitgevoerde verbouwing en het herstel daarvan in de oude staat, opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2008, verzonden op 4 december 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 14 januari 2009.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 september 2009, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.A. van Ham, advocaat te Veenendaal, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.P. de Keijzer, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In geschil is de weigering van het college om [appellant] vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" (hierna: het bestemmingsplan) en van de partiële herziening van de voorschriften van dat bestemmingsplan voor het vestigen van een zelfstandige kantoorruimte in een schuur op het perceel en, voorts, de aan [appellant] gegeven last onder dwangsom om het gebruik van die schuur als kantoor te beëindigen en beëindigd te houden.
2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak het geschil tussen partijen niet correct heeft weergegeven.
2.2.1. Voor het oordeel dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak het geschil tussen partijen onjuist heeft weergegeven bestaat geen grond. Daartoe wordt overwogen dat de rechtbank de beroepsgronden van [appellant] heeft samengevat en dat niet is gebleken dat deze samenvatting het tussen [appellant] en het college bestaande geschil niet correct weergeeft. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, omdat de rechtbank heeft nagelaten de beroepsgronden gericht tegen de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom uitdrukkelijk in de uitspraak te vermelden.
2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bestemmingsplan onverbindend moet worden geacht wegens strijd met het recht van eigendom, zoals neergelegd in artikel 1 van het eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en artikel 5:1 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW).
Voorts betoogt hij dat de rechtbank heeft miskend dat de door het college genomen besluiten een schending van zijn recht van eigendom opleveren en voorts in strijd zijn met artikel 3:2 en artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
2.3.1. Ingevolge artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepalingen tasten ingevolge dit artikel, voor zover hier verder van belang, op geen enkele wijze het recht aan, dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
2.3.2. Artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM garandeert het recht van eigendom. Als eigendom in de zin van dit artikel worden door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) beschouwd rechten en belangen die een vermogenswaarde vertegenwoordigen. In de eerste zin van de eerste alinea, is het principe van het recht op ongestoord genot van de eigendom neergelegd. De tweede zin van de eerste alinea heeft betrekking op de regels voor onteigening. In de tweede alinea wordt het recht van de staat erkend tot de regulering van gebruik van de eigendom in het algemeen belang.
De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bestemmingsplan een schending van artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM oplevert. Deze verdragsbepaling laat onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang worden vastgesteld en toegepast. Het bestemmingsplan en de Woningwet behelzen zodanige voorschriften. Naleving van die voorschriften mag door handhavend optreden worden afgedwongen. Dat in dit geval het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) is herzien, betekent niet dat de daarin neergelegde planvoorschriften niet de betekenis hebben die zij voorheen hadden. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bestemmingsplan wegens strijd met het EVRM buiten toepassing dient te worden gelaten. Voor het oordeel dat [appellant] door de weigering gebruik van de schuur als zelfstandig kantoor mogelijk te maken onevenredig in zijn eigendomsrecht wordt beperkt bestaat geen grond, in aanmerking genomen dat het college blijkens de stukken in beginsel wel bereid is mee te werken aan een ander gebruik van de schuur, bijvoorbeeld voor vestiging van een kinderdagverblijf of eerstelijns gezondheidszorg. Reeds hieruit volgt dat [appellant] zich vergeefs beroept op het arrest van het EHRM van 19 juni 2006, appl.nr. 35014/97, Hutten-Czapska tegen Polen.
Omdat het gebruik van de schuur door de Woningwet en het bestemmingsplan mag worden beperkt, bestaat ook geen grond voor het oordeel dat de door het college genomen besluiten een schending van het recht van eigendom als bedoeld in voormelde verdragsbepaling en artikel 5:1 van het BW opleveren. Nu aan de genomen besluiten ruimtelijk relevante overwegingen ten grondslag zijn gelegd, bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de genomen besluiten in strijd zijn met artikel 3:2 en artikel 3:3 van de Awb.
2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hem bij de beoordeling of vrijstelling kon worden verleend krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO het ontbreken van een bouwvergunning voor de inwendige verbouwing van de schuur ten onrechte is tegengeworpen, nu hij slechts een vrijstelling heeft verzocht voor een wijziging van het gebruik.
2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 12 juli 2006 in zaak nr.
200508021/1) kan de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit ruimtelijke ordening niet worden aangewend voor het oprichten van bebouwing waarvan het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Niet in geschil is dat in de schuur ten behoeve van het gebruik als kantoor bouwvergunningplichtige werkzaamheden zijn verricht. Nu voor die werkzaamheden geen bouwvergunning is gevraagd of verleend kan niet met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling worden verleend voor gebruik, dat slechts mogelijk is geworden door de bouw zonder bouwvergunning. De omstandigheid dat het college de last tot het ongedaan maken van de aan de schuur uitgevoerde verbouwing en het herstel daarvan in de oude staat heeft herroepen, maakt dit niet anders, in aanmerking genomen dat het college dat gedaan heeft omdat het deze last, ofschoon rechtmatig, onredelijk bezwarend voor [appellant] achtte. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel.
200508021/1) kan de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit ruimtelijke ordening niet worden aangewend voor het oprichten van bebouwing waarvan het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Niet in geschil is dat in de schuur ten behoeve van het gebruik als kantoor bouwvergunningplichtige werkzaamheden zijn verricht. Nu voor die werkzaamheden geen bouwvergunning is gevraagd of verleend kan niet met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling worden verleend voor gebruik, dat slechts mogelijk is geworden door de bouw zonder bouwvergunning. De omstandigheid dat het college de last tot het ongedaan maken van de aan de schuur uitgevoerde verbouwing en het herstel daarvan in de oude staat heeft herroepen, maakt dit niet anders, in aanmerking genomen dat het college dat gedaan heeft omdat het deze last, ofschoon rechtmatig, onredelijk bezwarend voor [appellant] achtte. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel.
2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid niet mocht weigeren vrijstelling te verlenen voor het gebruik van de schuur als kantoor. Daartoe voert hij aan dat het college bij de beoordeling of krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kon worden verleend in strijd met artikel 3:4 van de Awb ten onrechte geen zorgvuldige belangenafweging heeft uitgevoerd en voorts in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
2.5.1. Ingevolge het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden (boerderijen en tuinderijen)". Het gebruik van de voormalige agrarische schuur als kantoor is in strijd met die bestemming, zodat aan dat gebruik alleen door vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen medewerking kan worden verleend.
Vaststaat dat het agrarische karakter van het gebied waarin het perceel ligt sterk is aangetast. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het perceel, gelet op de situering tussen Leidsche Rijn en de wijk Langerak, thans deel uitmaakt van een woongebied en heeft het vestigen van een zelfstandige kantoorfunctie op het perceel onwenselijk geacht. Het heeft aan de weigering vrijstelling te verlenen ten grondslag gelegd dat een zelfstandige kantoorfunctie op deze plaats in strijd is met de hier eveneens van toepassing zijnde planologische visie ten aanzien van lintbebouwing, zoals neergelegd in het bestemmingsplan "Leidsche Rijn 1999". In die visie staat het behoud van de woonfunctie in de lintbebouwing voorop. Volgens de planologische visie van de gemeente behoort een zelfstandige kantoorfunctie in de bestaande lintbebouwing aan de Zandweg niet tot de mogelijkheden uit een oogpunt van voorkoming van versnippering van het lint, waarbij met versnippering niet alleen gedoeld wordt op bouwkundige versnippering, maar ook op het ontstaan van aparte percelen met aparte functies. Niet in geschil is dat de schuur onderdeel uitmaakt van de bestaande lintbebouwing aan de Zandweg. Gelet op het vorenstaande leidt de gestelde omstandigheid dat het agrarische uiterlijk van de schuur in stand is gelaten, niet tot het oordeel dat het college de aangevraagde zelfstandige kantoorfunctie ten onrechte in strijd heeft geacht met zijn planologische visie ten aanzien van de bestaande lintbebouwing. Voorts heeft het college de zelfstandige kantoorfunctie in de gevraagde omvang in strijd geacht met zijn beleid "Melding bedrijf aan huis" en met het provinciaal beleid ten aanzien van vrijkomende agrarische bebouwing. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het college aan het algemeen belang bij het vasthouden aan het op deze plaats op de woonfunctie gerichte beleid in redelijkheid meer betekenis heeft mogen toekennen dan aan het individuele belang van [appellant] bij vestiging van een zelfstandige kantoorfunctie in zijn schuur, mede in aanmerking genomen dat door het college onweersproken is gesteld dat elders in de gemeente voldoende mogelijkheden voorhanden zijn voor de vestiging van kantoorfuncties.
Over het door [appellant] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel wordt overwogen dat de door hem bedoelde situatie op de percelen [locaties] niet zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college daarin aanleiding moest zien de gevraagde vrijstelling te verlenen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het bestemmingsplan de vestiging van kantoorruimten op de percelen [locaties], gelet op de bestemming van deze percelen, uitdrukkelijk toestaat en voor de oprichting van kantoren op die percelen, anders dan op het onderhavige perceel, derhalve geen vrijstelling van het bestemmingsplan benodigd was.
2.6. Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat daarvan had behoren te worden afgezien. Voorts betoogt hij dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn te kort en de dwangsom te hoog is, dat de wettelijke beslistermijn door het college is overschreden en dat de kosten gemaakt voor rechtsbijstand in de bezwaarfase ten onrechte niet zijn vergoed.
2.7.1. In de door [appellant] gestelde belangen heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat sprake is van onevenredig handhavend optreden, waarvan had moeten worden afgezien. Het college heeft het algemeen belang bij het vasthouden aan het vastgestelde beleid in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan het individuele belang van [appellant] bij het kunnen gebruiken van de schuur als zelfstandige kantoorruimte en daarbij voorts de vrees voor ongewenste precedentwerking mogen betrekken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het karakter van het beleid ten aanzien van lintbebouwing consoliderend is en dat uitsluitend afwijkingen voorzien zijn die daarmee in overeenstemming zijn. Ook heeft het college in redelijkheid betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat [appellant] het gebruik van de schuur heeft gewijzigd, terwijl hij wist dat dit niet was toegestaan. Het betoog van [appellant] dat het handhavend optreden onevenredig is, omdat de gemeentelijke bouwopzichter hem, naar gesteld, niet op de strijdigheid van de verbouwingswerkzaamheden heeft gewezen en daardoor bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat hij rechtmatig handelde, wat daar van zij, faalt reeds omdat een dergelijke opzichter niet bevoegd is om te dien aanzien het college bindende toezeggingen te doen.
Bij het besluit in primo heeft het college [appellant] gelast het illegale gebruik van de schuur vóór 1 september 2005 te (laten) staken en gestaakt te (doen) houden. Nu [appellant] ten tijde van het nemen van het besluit reeds geruime tijd wist dat dit gebruik zonder dat daarvoor vrijstelling van het bestemmingsplan was verleend niet was toegestaan en die vrijstelling bij besluiten van 8 oktober 2004 en 16 november 2004 is geweigerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] onvoldoende tijd is gegund om verbeurte van de dwangsom te voorkomen.
De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de dwangsom van € 10.000,-- ineens niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Dat bij het besluit op bezwaar het gedeelte van de last dat zag op het ongedaan maken van de verbouwing is herroepen, doet hieraan niet af. Het college heeft de hoogte van de dwangsom in redelijkheid ongewijzigd kunnen laten om het hervatten van het ongewenste gebruik op effectieve wijze te voorkomen.
De omstandigheid dat het college bij het nemen van de nieuwe besluiten op bezwaar de in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb neergelegde beslistermijn heeft overschreden heeft de rechtbank evenzeer terecht geen aanleiding gegeven tot vernietiging van die besluiten over te gaan, omdat deze termijn een termijn van orde is. [appellant] had tegen het uitblijven van nieuwe besluiten op bezwaar beroep op grond van artikel 8:1 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:2 aanhef en onder b, van de Awb kunnen instellen bij de rechtbank.
De rechtbank heeft in de gedeeltelijke herroeping van de last geen aanleiding behoeven te vinden voor het oordeel dat het college de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase aan [appellant] dient te vergoeden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de last gedeeltelijk is herroepen omdat het college geen belang aanwezig achtte bij herstel van de schuur in de oorspronkelijke slechte staat van onderhoud en de herroeping derhalve niet zijn oorzaak vindt in onrechtmatigheid van het besluit.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank in hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor vernietiging van de besluiten op bezwaar. Het door [appellant] hangende hoger beroep - subsidiair - gedane verzoek om in dat geval voor recht te verklaren dat hij voor schadevergoeding uit rechtmatige daad in aanmerking komt, valt, daargelaten dat de Awb en de Wet op de Raad van State in een zodanige verklaring niet voorzien, buiten de omvang van dit geding.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van Staat.
w.g. Van den Brink w.g. Hanrath
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2009
392.