Uitspraak
200808618/1/M1.
Datum uitspraak: 7 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Vereniging Houd Zijpe Leefbaar, gevestigd te Zijpe, de vereniging Vereniging Milieufederatie Noord-Holland, gevestigd te Zaandam, en de stichting Stichting De Noordzee, gevestigd te Utrecht,
appellanten,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2008 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (hierna: de minister) aan de minister van Defensie een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van het militaire schietterrein Petten KM te Zijpe. Dit besluit is op 16 oktober 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de vereniging Vereniging Houd Zijpe Leefbaar, de vereniging Vereniging Milieufederatie Noord-Holland en de stichting Stichting De Noordzee (hierna: Houd Zijpe Leefbaar e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 november 2008, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De staatssecretaris van Defensie (hierna: de staatssecretaris) heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2009, waar Houd Zijpe Leefbaar e.a., vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Amsterdam, en mr. T.J.A. Rammelt, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.P. Beukerer, ing. J.M. Buijs en ing. R. Duba, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de minister van Defensie, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Heusden, luitenant-kolonel ing. P. van Harmelen, ing. O.R. Remak en drs. W.C.H. van Alphen, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Houd Zijpe Leefbaar e.a. betogen dat de minister ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de belasting van de bodem en de zee als gevolg van het achterblijven van restanten van projectielen en de doelplaat op het duin en op het strand. Daartoe voeren zij aan dat de ruimplicht zoals neergelegd in het aan de vergunning verbonden voorschrift 1 te beperkt is. Deze ziet alleen op het strand en niet op het duin en voorkomt niet dat kleine munitie- en doelplaatresten achterblijven op het strand. Niet bekend is wat de samenstelling is van deze materialen en wat het effect hiervan is op de bodem en de zee.
2.1.1. De minister stelt dat uit de aanvraag en de bij brief van 5 juli 2008 ter aanvulling daarop verstrekte gegevens alsmede een bezoek ter plaatse is gebleken dat achterblijvende materialen geen scheikundige reacties kunnen aangaan met zand en met de hand te verwijderen zijn. Een voorschrift inhoudende een ruimplicht voor het duin acht de minister niet mogelijk omdat hiermee bepalingen van de ontheffing van de Keur uitwaterende sluizen 2001 van 22 september 2005 worden doorkruist.
2.1.2. Volgens het deskundigenbericht is, anders dan Houd Zijpe Leefbaar e.a. stellen, voldoende duidelijk dat de materialen die in de bodem achterblijven bestaan uit aluminium van de doelplaat, uit kruitresten en uit koper, zink, plastic en PUR-schuim van de afgeschoten projectielen.
Niet is uitgesloten dat het achtergebleven aluminium op zure ontkalkte duingrond zal uitlogen. Evenmin kan worden uitgesloten dat door het achterblijven van koper en zink bodem- of grondwaterverontreiniging wordt veroorzaakt. Plastic is inert en vormt in zoverre geen bedreiging voor de bodem. De bodembedreigende eigenschappen van PUR-schuim zijn beperkt. Kruitresten, ten slotte, zullen ontleden in onschuldige organische restproducten, aldus het deskundigenbericht.
2.1.3. In reactie op het deskundigenbericht brengt de staatssecretaris onder verwijzing naar het rapport van 23 februari 2009 van een verkennend bodemonderzoek uitgevoerd door Acorius naar voren dat in het slechtste geval de aluminiumconcentratie in de bodem ter plaatse van de doelplaat als gevolg van het in werking zijn van de inrichting met 0,1% per jaar toe zal nemen, hetgeen door de staatssecretaris als een verwaarloosbaar bodemrisico wordt aangemerkt.
Ten aanzien van de zware metalen koper en zink wordt op basis van bovenvermeld onderzoek geconcludeerd dat ter plaatse van de doelplaat daarvan geen verhoogde concentraties in de bodem zijn waargenomen, dat elders op het terrein plaatselijk marginale overschrijdingen zijn geconstateerd en dat de gemiddelde concentraties in het onderzochte gebied onder de achtergrondwaarden van de onderscheidenlijke stoffen liggen, hetgeen door de staatssecretaris eveneens als verwaarloosbaar bodemrisico wordt aangemerkt.
2.1.4. Ingevolge voorschrift 1 wordt na afloop van iedere beproevingsdag waarbij op een doelplaat is geschoten, door of namens de drijver van de inrichting het stranddeel dat binnen de schietsector ligt ontdaan van restanten van de projectielen en de doelplaat.
2.1.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt de minister een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.1.6. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. In tabel 2 van de bijlage bij de regeling is de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (InfoMil; hierna: de NRB) als document opgenomen.
2.1.7. Volgens paragraaf 1.1.2 van de NRB is deze van toepassing op activiteiten in inrichtingen als bedoeld in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb). Niet in geschil is dat onderhavige inrichting behoort tot categorie 6.1 van bijlage II bij het Ivb.
Uitgangspunt in de NRB is dat de bodemrisico's van bedrijfsmatige activiteiten door doelmatige maatregelen en voorzieningen zoveel mogelijk tot een verwaarloosbaar risico moeten worden beperkt. Hiertoe beschrijft de NRB het bodemrisico van die activiteiten en geeft aan welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen zijn te treffen om dat risico te beperken.
Volgens paragraaf 1.2.1 van de NRB is het bodemrisico alleen op voorhand verwaarloosbaar als onomstotelijk kan worden aangetoond dat vrijkomende stoffen niet in de bodem zullen indringen of dat de hoeveelheid of samenstelling geen merkbare verandering van de bodemkwaliteit kan veroorzaken.
Volgens paragraaf 2.2.3 mag als verdergaande maatregelen en voorzieningen niet redelijk lijken, het bodemrisico aanvaardbaar worden gemaakt met een doelmatig monitoringsysteem voor risicobeperkend bodemonderzoek. Hierbij geldt als strikte randvoorwaarde dat - naar het oordeel van het bevoegd gezag - een eventueel bodemherstel afdoende is gewaarborgd.
In paragraaf 3.1.2 is een lijst opgenomen met stoffen die als indicatie dient voor stoffen die bodembedreigend kunnen zijn. Daarbij is vermeld dat ook stoffen die niet op de lijst voorkomen de bodem kunnen verontreinigen. In zijn algemeenheid geldt dat stoffen binnen een aangewezen bedrijfsmatige activiteit bodembedreigend zijn, tenzij het tegendeel overtuigend kan worden aangetoond.
2.1.8. Op de lijst van voorbeelden van bodembelastende stoffen in paragraaf 3.1.2 van de NRB staan koper en zink vermeld. Aluminium is daarop niet vermeld, maar wel het aluminiumerts bauxiet. Aldus diende de minister, indien het bodemrisico niet op voorhand als verwaarloosbaar kan worden aangemerkt, door het voorschrijven van doelmatige maatregelen en voorzieningen te bewerkstelligen dat de bodemrisico's van de aangevraagde activiteiten zoveel mogelijk tot een verwaarloosbaar risico worden beperkt, tenzij deze maatregelen en voorzieningen niet redelijk lijken.
2.1.9. Niet gebleken is dat het bodemrisico op voorhand als verwaarloosbaar kan worden aangemerkt nu niet onomstotelijk is aangetoond dat genoemde vrijkomende stoffen niet in de bodem zullen indringen of dat de hoeveelheid of samenstelling geen merkbare verandering van de bodemkwaliteit kan veroorzaken.
Anders dan de staatssecretaris in zijn zienswijze op het deskundigenbericht betoogt, volgt zulks niet uit het door hem als bijlage bij de zienswijze op het deskundigenbericht overgelegde rapport van 23 februari 2009 van een verkennend bodemonderzoek. Daarmee wordt slechts de bodemkwaliteit op de locatie vastgelegd. Dit onderzoek geeft onvoldoende duidelijkheid over de bodembelasting van de aangevraagde activiteit.
2.1.10. Volgens het deskundigenbericht is een ruimplicht voor alleen het strand te beperkt. Vanwege het ontbreken van een ruimplicht voor het duin wordt in ieder geval niet bewerkstelligd dat alle na de beproevingen achterblijvende materialen worden opgeruimd. De in voorschrift 1 opgenomen ruimplicht heeft derhalve niet tot gevolg dat de bodemrisico's zoveel mogelijk tot een verwaarloosbaar risico worden beperkt.
2.1.11. Van een aanvaardbaar bodemrisico als bedoeld in de NRB is in dit geval evenmin sprake, reeds omdat geen doelmatig monitoringsysteem voor risicobeperkend bodemonderzoek is voorgeschreven.
2.1.12. Ten aanzien van het betoog van de minister dat een ruimplicht met betrekking tot het duin niet mogelijk is omdat daarmee bepalingen van de ontheffing van de Keur uitwaterende sluizen 2001 van 22 september 2005 worden doorkruist, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de brief van 27 november 2007 van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier aan de minister van Defensie, die als bijlage bij de door de staatssecretaris op het deskundigenbericht naar voren gebrachte zienswijze is gevoegd, blijkt dat het hoogheemraadschap bedoelde ontheffing aldus uitlegt dat deze impliceert dat het opruimen van metaalresten op het duin na schietproeven is toegestaan. Reeds hierom kan hetgeen de minister betoogt geen reden zijn af te zien van het opleggen van een ruimplicht met betrekking tot het duin.
2.1.13. Gelet op het vorengaande heeft de minister zich op onjuiste gronden op het standpunt gesteld dat het aan de vergunning verbinden van een voorschrift waarin een ruimplicht voor het duin is opgenomen, niet mogelijk is. De Afdeling is voorts van oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikende bescherming bieden tegen bodemverontreiniging. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Hetgeen overigens in beroep is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
2.2. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
2.3. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 5 oktober 2008, kenmerk EV/5175;
III. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij Vereniging Houd Zijpe Leefbaar, Vereniging Milieufederatie Noord-Holland en Stichting De Noordzee in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 666,19 (zegge: zeshonderdzesenzestig euro en negentien cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 192323091) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. gelast dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan Vereniging Houd Zijpe Leefbaar, Vereniging Milieufederatie Noord-Holland en Stichting De Noordzee het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Lap
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2009
288-579.