Uitspraak
200900814/1/M1.
Datum uitspraak: 7 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Voorst,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) geweigerd aan [appellant] een ontheffing als bedoeld in artikel 10.63, derde lid, van de Wet milieubeheer te verlenen van het in artikel 10.2, eerste lid, van die wet gestelde verbod ten behoeve van het op of in de bodem brengen van puinmateriaal ten behoeve van de aanleg van funderingen en opsluitkanten van te verharden paden en wegen op het landgoed ‘De Grote Noordijk’ te Wilp, gemeente Voorst. Dit besluit is op 8 januari 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 januari 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door P.A. Kuijper en ing. T. Achterkamp, beiden ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van Voorst, vertegenwoordigd door mr. ing. R. van der Plank, ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.
Ingevolge artikel 10.63, derde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kunnen gedeputeerde staten, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, ontheffing verlenen van het in artikel 10.2, eerste lid, gestelde verbod om zich van afvalstoffen te ontdoen door deze buiten een inrichting te storten of anderszins op of in de bodem te brengen, voor zover het geen gevaarlijke afvalstoffen betreft.
Ingevolge artikel 10.64, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, zijn de artikelen 8.5 tot en met 8.25 van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het verlenen, weigeren en intrekken van een ontheffing als bedoeld in artikel 10.63.
2.2. Bij brief van 23 juli 2008 heeft [appellant] ontheffing gevraagd voor het gebruik van groot puinmateriaal ten behoeve van de vervanging van de fundering van de paden en wegen alsmede van de zogeheten opsluitkanten op het landgoed ‘De Grote Noordijk’. Dit gebruik dient te worden aangemerkt als het zich ontdoen van afvalstoffen door deze buiten een inrichting te storten dan wel het anderszins op of in de bodem brengen en is ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer verboden. Ontheffing van dit verbod kan slechts dan worden verleend indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet.
2.3. De afwijzing van de gevraagde ontheffing berust op de overweging van het college dat de door [appellant] voorgestane onbewerkte toepassing van steenachtig bouw- en sloopafvalpuin strijdig is met het bepaalde in paragraaf 4.1.2 van het sectorplan 13 voor bouw- en sloopafval en daarmee vergelijkbare afvalstoffen van het Landelijk Afvalbeheersplan 2002-2012 (hierna: het LAP) en dientengevolge niet doelmatig is.
2.4. [appellant] betoogt primair dat het college zich in het bestreden besluit ten onrechte heeft beperkt tot een toets aan het LAP. Volgens [appellant] is dit in strijd met artikel 10.4 van de Wet milieubeheer. Voorts heeft het college volgens [appellant] niet onderkend dat er op basis van de door hem gestelde bijzondere omstandigheden had moeten worden onderzocht of milieuhygiënische overwegingen ertoe noopten om van het LAP af te wijken. Onder verwijzing naar een door Witteveen en Bos opgestelde rapportage van 20 maart 2007, stelt [appellant] dat de bijzondere omstandigheden zijn gelegen in het feit dat voor het verharden van paden en wegen aantoonbaar groter puinmateriaal dan granulaat noodzakelijk is en dat het voor gebruik klaar liggende puinmateriaal als schoon is gecertificeerd, zodat het geen nadelige gevolgen voor het milieu met zich brengt. Onder deze omstandigheden had het volgens [appellant] voorts in de rede gelegen dat het college toepassing zou hebben gegeven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.4.1. Ingevolge artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 10.64, eerste lid, van de Wet milieubeheer houdt het bevoegd gezag bij de beoordeling van het verzoek om ontheffing in ieder geval rekening met het bepaalde in artikel 10.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 10.4, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, houdt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) er bij de vaststelling van het afvalbeheersplan rekening mee dat het belang van de bescherming van het milieu een voorkeursvolgorde vereist.
Ingevolge artikel 10.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, houdt ieder bestuursorgaan rekening met het geldende afvalbeheersplan bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze wet.
Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene maatregel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
2.4.2. De minister moet op grond van artikel 10.3 van de Wet milieubeheer ten minste een keer in de vier jaar een afvalbeheersplan vaststellen, waarin de beleidsuitgangspunten voor het beheer van afvalstoffen worden geformuleerd. Met de vaststelling van het LAP in 2003 heeft de minister aan deze plicht uitvoering gegeven. Uit het systeem van de wet volgt dat de minister daarbij, onder meer, rekening heeft moeten houden met de voorkeursvolgorde als bedoeld in artikel 10.4 van de Wet milieubeheer.
Anders dan [appellant] betoogt, is het LAP geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, zodat de in artikel 4:84 van de Awb neergelegde inherente afwijkingsbevoegdheid niet aan de orde is.
Ingevolge artikel 10.14 van de Wet milieubeheer moet het college rekening houden met het LAP. Bij de beoordeling van het verzoek om ontheffing heeft het college sectorplan 13 van het LAP tot uitgangspunt genomen. Niet in geschil is dat dit sectorplan betrekking heeft op de afvalstoffen die [appellant] wenst te gebruiken. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit het systeem van de wet dat een bestuursorgaan alleen voor zover het LAP niet voorziet in het onderwerp waartoe de bevoegdheid wordt uitgeoefend rekening moet houden met de voorkeursvolgorde als genoemd in artikel 10.4 van de Wet milieubeheer. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het bestreden besluit mede op het bepaalde in dit artikel had moeten baseren en niet met een toets aan sectorplan 13 van het LAP heeft kunnen volstaan.
Het college heeft blijkens paragraaf 4.4 van de considerans van het bestreden besluit de door [appellant] gestelde bijzondere belangen bij zijn oordeelsvorming betrokken. Het college heeft dienaangaande geconcludeerd dat het gebruik van grove puindelen als aangevraagd niet strikt noodzakelijk is voor de beoogde toepassing en niet effectief en efficiënt is. Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende rekening heeft gehouden met de door [appellant] gestelde bijzondere omstandigheden en zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de genoemde omstandigheden niet tot afwijking van het LAP nopen.
Onder deze omstandigheden bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre een zorgvuldige voorbereiding ontbeert.
Deze beroepsgronden falen.
2.5. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft nagelaten te anticiperen op de inwerkingtreding van het Landelijk Afvalbeheersplan 2009-2021 (hierna: het LAP 2).
Reeds omdat het LAP 2 ten tijde van het bestreden besluit in de ontwerpfase verkeerde, was het college daartoe niet gehouden. Bovendien is het onzeker of in het nog steeds niet in werking getreden LAP 2, waarin de voorwaarde dat steenachtig bouw- en sloopafval niet onbewerkt in werken mag worden toegepast niet is opgenomen, de eis dat steenachtig bouw- en sloopafval behoeft te worden gegranuleerd, is komen te vervallen.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2009
159-489.