Uitspraak
200806242/1/R1.
Datum uitspraak: 21 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Arnhem,
2. [appellante sub 2], en andere, gevestigd dan wel wonend te Arnhem,
3. [appellanten sub 3], beiden wonend te Arnhem,
4. [appellant sub 4], wonend te Arnhem,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Arnhem (hierna: de raad) bij besluit van 20 februari 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Aan- en bijgebouwen, wonen en (mantel)zorg".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2008, [appellante sub 2], en andere (hierna: de Samenwerkende Ondernemers Steenstraat), bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 september 2008, [appellanten sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2008, en [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2008, beroep ingesteld.
[appellanten sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2009, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 4] in persoon, de Samenwerkende Ondernemers Steenstraat, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. van Meer, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is de raad, vertegenwoordigd door mr. I.M. van Haaften-Kuiper, ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. [appellant sub 4] voert aan dat onduidelijk is welke versie van het plan is goedgekeurd, nu op het plan een goedkeuringstempel van het college ontbreekt.
De Afdeling stelt vast dat op pagina 27 van het plan een goedkeuringsstempel van het college staat. Het beroep van [appellant sub 4] mist in zoverre feitelijke grondslag. Voor zover [appellant sub 4] heeft aangevoerd dat op het exemplaar van het plan dat na de bekendmaking van het bestreden besluit ter inzage is gelegd geen goedkeuringsstempel van het college aanwezig was, overweegt de Afdeling het volgende. Deze onregelmatigheid - wat daarvan ook zij - dateert van na het nemen van het bestreden besluit en kan om deze reden de rechtmatigheid van dit besluit niet aantasten. In zoverre bestaat geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
2.3. [appellant sub 4] voert aan dat de inspraak tijdens een vergadering van een raadscommissie gebrekkig is geweest en dat ten onrechte geen stukken over deze inspraak ter inzage zijn gelegd.
Het bieden van inspraak tijdens een vergadering van een raadscommissie maakt geen onderdeel uit van de in de Wet op de Ruimtelijke Ordening geregelde procedure ter zake van de vaststelling van een bestemmingsplan. Gelet hierop kan hetgeen [appellant sub 4] op dit punt heeft aangevoerd geen gevolgen met zich brengen voor de rechtmatigheid van de gevolgde bestemmingsplanprocedure en de daaruit voortvloeiende besluiten.
2.4. [appellant sub 4] voert aan dat ten onrechte geen plankaart ter inzage is gelegd.
Het plan voorziet alleen in een gedeeltelijke herziening van de voorschriften van een groot aantal bestemmingsplannen van de gemeente Arnhem. Aangezien een herziening van de begrenzing van de in laatstbedoelde bestemmingsplannen begrepen gronden niet aan de orde is, maakt een plankaart geen deel uit van het onderhavige plan. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat terinzagelegging van de door [appellant sub 4] bedoelde plankaart niet mogelijk is.
2.5. [appellant sub 4] is van mening dat de inwoners van de gemeente Arnhem in onvoldoende mate zijn geïnformeerd over het onderhavige plan wegens een gebrek aan publiciteit.
Blijkens de stukken zijn kennisgevingen van het ontwerpplan en het vastgestelde plan in een of meer dag- nieuws-, huis-aan-huisbladen en tevens in de Staatscourant gepubliceerd. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat is voldaan aan de wettelijke publicatievereisten.
2.6. [appellant sub 4] voert aan dat is verzuimd om in de kennisgeving te vermelden dat het plan voorziet in een vrijstellingsbevoegdheid voor balkon- en terrashekken en dat in woningen behalve gezinnen ook bijzondere doelgroepen kunnen worden gehuisvest.
Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan bij de kennisgeving worden volstaan met het vermelden van de zakelijke inhoud.
In de desbetreffende kennisgeving wordt vermeld: "Dit bestemmingsplan betreft een herziening van Arnhemse bestemmingsplannen, die in de afgelopen tien jaren zijn vastgesteld en waarin de bestemming wonen voorkomt. Het bestemmingsplan heeft als doel een herziening van de aan- en bijgebouwenregeling bij woningen, het toevoegen van de mogelijkheden voor het bieden van mantelzorg en de aanpassing van de woonbestemming ten behoeve van zorg.". De Afdeling vermag niet in te zien waarom in de kennisgeving aldus niet de zakelijke inhoud van het vastgestelde plan zou zijn vermeld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat geen uitputtende opsomming behoeft te worden gegeven, indien wordt volstaan met het vermelden van de zakelijke inhoud en dat de vrijstellingsbevoegdheid voor balkon- en terrashekken slechts één van de onderdelen van het vastgestelde plan betreft.
2.7. [appellant sub 4] is het niet eens met de wijze waarop de raad en het college zijn zienswijzen respectievelijk zijn bedenkingen hebben behandeld. Hij voert aan dat op een aantal door hem aangedragen argumenten niet is ingegaan.
Niet is gebleken dat de raad niet op alle door [appellant sub 4] naar voren gebrachte zienswijzen is ingegaan. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van zijn zienswijzen afzonderlijk is ingegaan, geeft op zichzelf genomen geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot vaststelling van het plan niet voldoende is gemotiveerd.
De door [appellant sub 4] ingebrachte bedenkingen zijn in het bestreden besluit samengevat weergegeven waarbij de letters a tot en met k zijn toegekend. Uit het bestreden besluit volgt dat het college, met een aantal aanvullende opmerkingen ten aanzien van de bedenkingen a, b, d, e, g, j en k, kan instemmen met de beantwoording van de zienswijzen van de raad zoals verwoord in het besluit tot vaststelling van het plan. Artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht verzet zich niet tegen het aldus behandelen van de bedenkingen.
2.8. [appellant sub 4] voert aan dat onduidelijk is in hoeverre de artikelen van de bestemmingsplannen in de gemeente Arnhem worden aangepast.
In de tabellen 2 en 3 van bijlage 1 van de planvoorschriften wordt per bestemmingsplan aangegeven welke artikelen worden aangepast dan wel worden toegevoegd naar aanleiding van het onderhavige plan. Gelet hierop hebben het college en de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat geen onduidelijkheid kan bestaan over hetgeen bij het onderhavige plan wordt herzien.
2.9. [appellant sub 4] alsmede [appellanten sub 3] voeren bezwaren aan tegen de plantoelichting dan wel het daarbij gevoegde gemeentelijke vestigingsbeleid voor bijzondere woonvormen en opvangvoorzieningen.
De plantoelichting en het daarbij gevoegde gemeentelijke vestigingsbeleid zijn geen bindende onderdelen van het plan. Derhalve kunnen de bezwaren van [appellant sub 4] alsmede [appellanten sub 3] dienaangaande - wat daarvan ook zij - geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van het bij het bestreden besluit goedgekeurde plan.
2.10. [appellant sub 4] vreest dat een aantal woningbouwcorporaties te veel invloed heeft op de realisering van bijzondere woonvormen in de gemeente Arnhem.
Deze grond heeft geen betrekking op het plan zelf, maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen.
2.11. [appellant sub 4] twijfelt aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan en wijst daarbij op het voornemen van de gemeente Arnhem om in de komende jaren nieuwe bijzondere woonvormen te realiseren.
Het plan voorziet onder meer in de mogelijkheid om gronden met een woonbestemming te gebruiken voor bijzondere woonvormen. Het plan voorziet niet in de realisering van nieuwe woningbouw. Gelet hierop hebben het college en de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan is gewaarborgd.
2.12. [appellant sub 4] acht de in het plan opgenomen vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van dakterrassen onwenselijk. Hij voert aan dat in geval van brand vluchtroutes door dakterrassen minder bruikbaar kunnen worden. Verder voert [appellant sub 4] aan dat het woord 'onevenredig' in de desbetreffende vrijstellingsbevoegdheid onduidelijk is.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van de in deze voorschriften opgenomen bepalingen omtrent de maximum bouwhoogte en het maximum aantal bouwlagen voor het oprichten van hekwerken ten behoeve van het gebruik van platte daken als dakterras voor woondoeleinden tot een maximum van 1,20 meter boven de maximaal toegestane bouwhoogte mits:
a. dit passend is in het bebouwingsbeeld van de omliggende bebouwing;
b. er geen beperking in het gebruik voor wat betreft de onderliggende bestemming ontstaat en
c. de belangen van omwonenden met betrekking tot privacy, uitzicht en bezonning niet onevenredig worden geschaad.
De Afdeling overweegt dat bij de beslissing over de verlening van een vrijstelling, ongeacht de formulering van de vrijstellingsbevoegdheid in artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, alle betrokken belangen dienen te worden afgewogen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van voormelde bevoegdheid een beperking voortvloeit. Verder overweegt de Afdeling dat tegen mogelijke vrijstellingen zelfstandige rechtsmiddelen open staan. Hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd geeft geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college en de raad zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat voormelde vrijstellingsbevoegdheid niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is vastgesteld.
2.13. [appellant sub 4] stelt zich op het standpunt dat bij percelen met een bebouwbare zone van meer dan 90 m2 maximaal 45 m2 aan aan- en bijgebouwen zou moeten worden toegestaan.
Artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften bevat een regeling voor aan- en bijgebouwen bij woningen. De maximaal toegestane oppervlakte voor aan- en bijgebouwen is daarbij gerelateerd aan de omvang van de bebouwbare zone van een perceel volgens onderstaand schema:
schema
[appellant sub 4] heeft zijn standpunt over de in artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften opgenomen regeling voor aan- en bijgebouwen niet nader onderbouwd. Er bestaat in zoverre geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college en de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat voormelde regeling vanuit stedenbouwkundig en landschappelijk oogpunt aanvaardbaar is en dat deze nodig is om het aantal verzoeken om vrijstelling van de betrokken bestemmingsplannen terug te dringen.
2.14. [appellant sub 4] voert aan dat aan de vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van het gebruik als afhankelijke woonruimte ten onrechte niet de voorwaarde is verbonden dat na beëindiging van dit gebruik de desbetreffende bijgebouwen moeten worden gesloopt.
In artikel 4, derde lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften is een vrijstellingsbevoegdheid opgenomen ten behoeve van het gebruik als afhankelijke woonruimte. Burgemeester en wethouders kunnen aldus de bewoning van bijgebouwen bij woningen toestaan ten behoeve van het verlenen van mantelzorg. Aan de vrijstellingsbevoegdheid is onder meer de voorwaarde verbonden dat het gebruik als afhankelijke woonruimte wordt beëindigd zodra de mantelzorg niet meer is vereist. Mede gelet hierop ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college en de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het slopen van bijgebouwen niet noodzakelijk is.
2.15. [appellant sub 1], de Samenwerkende Ondernemers Steenstraat, [appellant sub 4] alsmede [appellanten sub 3] kunnen zich niet verenigen met de regeling in het plan voor het gebruik van gronden met een woonbestemming ten behoeve van bijzondere woonvormen. Zij voeren aan dat de in het plan opgenomen definitie van het begrip bijzondere woonvorm innerlijk tegenstrijdig en onduidelijk is dan wel dat deze zich niet verdraagt met de jurisprudentie van de Afdeling. Bij de vaststelling van de regeling voor het gebruik van gronden met een woonbestemming ten behoeve van bijzondere woonvormen heeft volgens hen ten onrechte geen ruimtelijke afweging per locatie plaatsgevonden. De Samenwerkende Ondernemers Steenstraat vrezen in het bijzonder dat op basis van het plan gronden aan de Steenstraat met een woonbestemming kunnen worden gebruikt ten behoeve van het zogenoemde Domus-project. [appellant sub 4] vreest verder dat als gevolg van het plan de gronden met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" kunnen worden gebruikt voor maatschappelijke voorzieningen die hij op bepaalde locaties onwenselijk acht.
2.15.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, worden de volgende definities toegevoegd dan wel gewijzigd:
bijzondere woonvorm: een woonvorm waar bewoners nagenoeg zelfstandig wonen met (voorzieningen voor) verzorging en begeleiding (ook 24-uurs begeleiding); maar niet therapeutisch behandeld worden;
wonen / woondoeleinden: voor de werking van dit bestemmingsplan wordt onder wonen / woondoeleinden in ieder geval begrepen: bijzondere woonvormen;
Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt aan de doeleindenomschrijving van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" toegevoegd:
geïnstitutionaliseerde zorg;
therapeutische doeleinden.
In voormelde doeleindenomschrijving wordt de tekstpassage "en zorg" geschrapt.
2.15.2. Blijkens de plantoelichting is het gemeentelijke beleid er op gericht om in alle Arnhemse woonwijken bijzondere doelgroepen zoals bijvoorbeeld ouderen, mensen met een lichamelijke, psychische of verstandelijke beperking, dak- en thuislozen, ex-verslaafden of ex-gedetineerden (kleinschalig) te huisvesten. Om woningen voor bijzondere doelgroepen te kunnen realiseren is het volgens de plantoelichting noodzakelijk om hiervoor woonvormen mogelijk te maken binnen de woonbestemming van bestemmingsplannen. In verband hiermee voegt artikel 2, eerste lid, van de planvoorschriften aan een groot aantal bestemmingsplannen van de gemeente Arnhem een definitie van het begrip bijzondere woonvorm toe. Om het onderscheid tussen bijzondere woonvormen en andere vormen van zorg duidelijk af te bakenen, past artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften verder de doeleindenomschrijving van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" van een groot aantal bestemmingsplannen van de gemeente Arnhem aan.
2.15.3. [appellant sub 1], de Samenwerkende Ondernemers Steenstraat, [appellant sub 4] alsmede [appellanten sub 3] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van gronden met een woonbestemming ten behoeve van bijzondere woonvormen andere ruimtelijke gevolgen met zich brengt dan het reeds toegestane gebruik van deze gronden ten behoeve van reguliere woonvormen. [appellant sub 4] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het gebruik van gronden met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" ten behoeve van geïnstitutionaliseerde zorg dan wel therapeutische doeleinden andere ruimtelijke gevolgen met zich brengt dan het reeds toegestane gebruik van deze gronden. Bij dit laatste neemt de Afdeling in aanmerking dat de gronden met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" in de betrokken bestemmingsplannen van de gemeente Arnhem waren aangewezen voor welzijn en zorg, zodat deze, anders dan [appellant sub 4] veronderstelt, al konden worden gebruikt ten behoeve van, al dan niet bovenwijkse, maatschappelijke voorzieningen voor bijvoorbeeld de zorg voor verslaafden. Het college en de raad hebben zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vrees van [appellant sub 4] dat op basis van het plan de gronden met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" op andere wijze dan voorheen kunnen worden gebruikt voor maatschappelijke voorzieningen, onterecht is.
2.15.4. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] alsmede [appellanten sub 3] dat de definitie van het begrip bijzondere woonvorm zich niet verdraagt met de jurisprudentie overweegt de Afdeling het volgende. In de door [appellant sub 1] alsmede [appellanten sub 3] aangehaalde uitspraken was in geding of bepaald gebruik zich verdraagt met de woonbestemming terwijl in het bestemmingsplan geen definitie van deze woonbestemming was opgenomen. Thans is een andere situatie aan de orde. Als gevolg van het onderhavige plan is in een aantal bestemmingsplannen van de gemeente Arnhem een (nadere) definitie van de woonbestemming opgenomen. De door [appellant sub 1] alsmede [appellanten sub 3] aangehaalde uitspraken zijn niet van belang voor het antwoord op de vraag of het college zich al dan niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.15.5. Het betoog van [appellant sub 1] alsmede [appellanten sub 3] dat de woorden 'nagenoeg zelfstandig' en '24-uurs begeleiding' in de definitie van het begrip bijzondere woonvorm zich niet met elkaar verdragen, kan de Afdeling niet volgen. De situatie dat sprake is van zowel nagenoeg zelfstandig wonen als 24-uurs begeleiding kan zich bijvoorbeeld voordoen in het geval van een bijzondere woonvorm waar 24 uur per dag hulp op afstand of afroep wordt geboden. Dat, zoals [appellanten sub 3] hebben aangevoerd, in de praktijk van de zorgindicatie een andere invulling aan het woord 'zelfstandig' wordt gegeven dan in de definitie van het begrip bijzondere woonvorm, doet hieraan niet af. Er is geen rechtsregel die ertoe verplicht dat bij de vaststelling van planvoorschriften moet worden aangesloten bij de praktijk van de zorgindicatie.
2.15.6. Met de woorden 'maar niet therapeutisch behandeld worden' in de definitie van het begrip bijzondere woonvorm wordt de reikwijdte van dit begrip beperkt; in deze gevallen gaat het om woonvormen waarbij de therapeutische behandeling bijkomstig is en het wonen niet de vorm van de therapeutische behandeling vormt. Zo kan volgens het college en de raad een verslavingskliniek bijvoorbeeld niet als een bijzondere woonvorm worden aangemerkt, aangezien daar een therapeutische behandeling van de verslaafden voorop staat. De bestemming "Maatschappelijke doeleinden" is volgens het college en de raad in een dergelijk geval aangewezen. Hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 4] alsmede [appellanten sub 3] hebben aangevoerd, geeft geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college en de raad zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de definitie van het begrip bijzondere woonvorm in zoverre niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is vastgesteld.
2.15.7. Wat betreft het Domus-project hebben het college en de raad zich op het standpunt gesteld dat dit project niet kan worden geschaard onder het begrip bijzondere woonvorm. Hetgeen de Samenwerkende Ondernemers Steenstraat hebben aangevoerd, geeft geen aanknopingspunt voor het oordeel dat dit standpunt onjuist zou zijn. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het Domus-project blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting bedoeld is voor een doelgroep die nog niet in staat is om nagenoeg zelfstandig te wonen. Het college en de raad hebben zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de vrees van de Samenwerkende Ondernemers Steenstraat dat op basis van het plan gronden aan de Steenstraat met een woonbestemming kunnen worden gebruikt ten behoeve van het Domus-project, onterecht is.
2.15.8. Voor zover [appellant sub 1], [appellant sub 4] alsmede [appellanten sub 3] alternatieven voor de redactie van de artikelen 2 en 3 van de planvoorschriften hebben aangedragen, overweegt de Afdeling het volgende. Het bestaan van alternatieven kan op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan een gedeelte van het plan. Het karakter van de besluitvorming over de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van voormelde planvoorschriften heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
2.16. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1], de Samenwerkende Ondernemers Steenstraat, [appellant sub 4] alsmede [appellanten sub 3] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Jansen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2009
399.