Uitspraak
200808865/1/M2.
Datum uitspraak: 21 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Loenen, gemeente Apeldoorn,
2. [appellant sub 2a], wonend te Loenen, gemeente Apeldoorn, en de stichting Stichting Aventurijn, gevestigd te Apeldoorn,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sonac Loenen B.V. (hierna: Sonac) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een biochemisch bloedverwerkend bedrijf aan de Kieveen 20 te Loenen.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2008, en [appellant sub 2a] en de stichting Stichting Aventurijn bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 december 2008, beroep ingesteld. [appellante sub 1] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 7 januari 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 1] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2009, waar [appellante sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. ir. J.A.M. van der Lee, en het college, vertegenwoordigd door M. Bomhof, O. Cevaal-Douma en O. Toeset, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Sonac, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, bijgestaan door ing. H.B.J. Roodink en [belanghebbende], als belanghebbende gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Sonac stelt zich op het standpunt dat [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit.
2.1.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.1.2. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer vergunning wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden, belanghebbenden.
Ter zitting is gebleken dat de woning van [appellante sub 1] aan [locatie 1] op een afstand van ongeveer 550 meter van de inrichting is gelegen. Gezien de aard van de bij het bestreden besluit vergunde activiteiten, is aannemelijk dat milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden bij de woning van [appellante sub 1]. Dit geldt evenzeer voor de woning van [appellant sub 2a] aan [locatie 2].
De conclusie is dat [appellante sub 1] en [appellant sub 2a], anders dan Sonac veronderstelt, belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit.
Het betoog van het college dat [appellante sub 1] ten aanzien van het beroepsonderdeel over de toereikendheid van geluidgrenswaarde voor het maximale geluidniveau ter plaatse van de woning aan [locatie 3] geen belanghebbende is, kan evenmin worden gevolgd. De aard van de aangevoerde beroepsgronden is immers niet van belang bij de beantwoording van de vraag of een persoon door een besluit rechtstreeks in zijn belang wordt geraakt.
2.2. Het college stelt dat de Stichting Aventurijn geen zienswijzen over het ontwerp van het besluit naar voren heeft gebracht en dat haar beroep om die reden niet-ontvankelijk is.
Het college stelt verder dat de beroepsgronden van [appellante sub 1] over de karakterisering van de inrichting in de aanvraag en over de incidentele bedrijfssituaties, en de beroepsgronden van [appellant sub 2a] over het niet als meetpunt meetellen van de scholen langs de Voorsterweg, het niet meenemen van het verkeer over de Voorsterweg en de relatie met de zogenoemde zoekzone voor woningbouw, niet-ontvankelijk zijn omdat hierover geen zienswijzen naar voren zijn gebracht.
2.2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
2.2.2. Uit het zienswijzengeschrift van [appellant sub 2a] blijkt niet dat het mede namens de Stichting Aventurijn is ingediend. Het zienswijzengeschrift van [appellant sub 2a] kan - anders dan hij heeft betoogd - niet worden geacht mede namens de Stichting Aventurijn te zijn ingediend. Ook overigens heeft de Stichting Aventurijn geen zienswijzen over het ontwerp van het besluit naar voren gebracht. Uit hetgeen [appellant sub 2a] en de Stichting Aventurijn hebben betoogd is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan het niet naar voren brengen van zienswijzen door de Stichting Aventurijn redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het beroep van [appellant sub 2a] en de Stichting Aventurijn is daarom niet-ontvankelijk voor zover het de Stichting Aventurijn betreft.
2.2.3. De beroepsgrond van [appellante sub 1] over de karakterisering van de inrichting ziet niet op een besluitonderdeel, zodat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht er niet aan in de weg staat dat deze grond eerst in beroep wordt aangevoerd. Verder hebben de beroepsonderdelen van [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] over de incidentele bedrijfssituaties, de scholen langs de Voorsterweg en het verkeer over de Voorsterweg en de zoekzone voor woningbouw - anders dan het college veronderstelt - betrekking op een besluitonderdeel waarover zij een zienswijze naar voren hebben gebracht, namelijk geluidhinder. Er is in zoverre geen grond voor niet-ontvankelijk verklaring van de beroepen.
2.3. [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] voeren aan - samengevat weergegeven - dat de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag onjuist dan wel onvolledig is wat betreft de beschrijving van de inrichting en de bedrijfsactiviteiten.
2.3.1. In het aanvraagformulier is vermeld dat de inrichting van Sonac een biochemisch bedrijf is waar bloed afkomstig van varkens- en runderslachthuizen wordt verwerkt tot biochemische producten en hoogwaardige eiwitten voor de farmaceutische- , consumptie- en diervoerindustrie. De bijlagen bij het aanvraagformulier bevatten hierover nadere - en gespecificeerde - informatie. Hetgeen [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] hebben aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag de met betrekking tot de inrichting en het gebied waarde inrichting is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
2.5. [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] betogen - samengevat weergegeven - dat het college bij de beoordeling van de geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting, ten onrechte het geluid van de vrachtwagens bij hun woningen en de schoolgebouwen van de Stichting Aventurijn, niet heeft betrokken. Volgens hen moet de zich daar als gevolg van de vrachtwagens van en naar de inrichting voordoende geluidbelasting aan het in werking zijn van de inrichting worden toegerekend.
2.5.1. Volgens bestendige jurisprudentie van de Afdeling worden de gevolgen voor het milieu van het af- en aanrijdende verkeer niet meer aan het in werking zijn van de inrichting toegerekend, indien dit verkeer zich door zijn rijgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden.
De woningen van [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] en de schoolgebouwen van de Stichting Aventurijn liggen aan de Voorsterweg, nabij de T-kruising met de Kieveen. Gelet op de afstand tussen de inrichting - aan de Kieveen - en deze kruising, die meer dan 500 meter bedraagt, zal het verkeer van en naar de inrichting zich ter plaatse van de desbetreffende woningen en de schoolgebouwen niet onderscheiden van het overige verkeer dat zich daar kan bevinden. De conclusie is daarom dat het college bij de beoordeling van de geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting, het geluid ter plaatse van de woningen van de [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] en de schoolgebouwen van de Stichting Aventurijn terecht niet heeft betrokken.
Deze beroepsgrond faalt.
2.6. [appellante sub 1] betoogt dat de aan de vergunning verbonden grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de avond- en nachtperiode ter plaatse van de woningen aan de [locatie 3] en de [locatie 3a] te hoog zijn. Het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse van deze woningen is volgens haar onjuist vastgesteld, onder meer omdat bij de metingen het geluid dat door Sonac zelf wordt veroorzaakt is meegenomen.
2.6.1. Het college heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten directe geluidhinder hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder te noemen: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd.
In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een rustige woonwijk met weinig verkeer, waarvan in het onderhavige geval sprake is en welke kwalificatie van de omgeving door [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] niet is bestreden, gelden als richtwaarden 45, 40 en 35 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen de richtwaarden voor woonomgevingen opnieuw te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
2.6.2. De aan de vergunning verbonden grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de avond- en nachtperiode ter plaatse van de woning aan de [locatie 3] - 42 dB(A) voor beide perioden - zijn hoger dan de in dit geval geldende richtwaarden van onderscheidenlijk 40 en 35 dB(A). De grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de avond- en nachtperiode ter plaatse van de woning aan de [locatie 3a] - onderscheidenlijk 41 en 40 dB(A) - zijn eveneens hoger dan deze richtwaarden.
2.6.3. Het college acht deze geluidgrenswaarden toereikend omdat deze volgens hem niet hoger zijn dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse van deze woningen dat maximaal 46 en 45 dB(A) in onderscheidenlijk de avond- en nachtperiode bedraagt. Het college heeft - zo begrijpt de Afdeling het betoog - een aanvullende bestuurlijke afweging gemaakt omtrent de aanvaardbaarheid van de vanwege de inrichting ter plaatse van de woningen veroorzaakte geluidhinder.
2.6.4. Bij de vaststelling van de in 2.6.3 bedoelde referentieniveaus is, blijkens een zogenoemde interne mededeling van 24 oktober 2008 die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, het vanwege de inrichting veroorzaakte geluid meegenomen. Volgens het college is dat in dit geval gerechtvaardigd omdat het wat het geluid vanwege de inrichting betreft gaat om in 1994 reeds eerder vergunde activiteiten zodat kan worden gesproken van een omgevingseigen geluidbron.
Volgens de Handreiking geldt als het referentieniveau van het omgevingsgeluid de hoogste van de volgende twee waarden: het L95 van het omgevingsgeluid exclusief de bijdrage van de zogenaamde "niet-omgevingseigen bronnen", of het optredende equivalente geluidniveau in dB(A), veroorzaakt door zoneringsplichtige wegverkeersbronnen, minus 10 dB(A). Blijkens het hiervoor genoemde document van 24 oktober 2008 is in dit geval de eerstvermelde waarde bepalend.
In de Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid (IL-HR-15-01) van april 1981, waarnaar in de Handreiking op dit punt wordt verwezen, wordt in paragraaf 2.1 het omgevingsgeluid omschreven als het totaal van geluiden dat de akoestische situatie ter plaatse bepaalt, echter met uitzondering van een eventueel reeds aanwezige geluidbron waarover wordt geklaagd, of waarin men uit anderen hoofde speciale interesse heeft, ongeacht of deze bron al dan niet omgevingseigen is. Het vanwege de inrichting veroorzaakte geluid had dan ook bij de bepaling van het referentieniveau van het omgevingsgeluid buiten beschouwing dienen te blijven. Het college heeft het referentieniveau van het omgevingsgeluid daarom niet op de juiste wijze bepaald.
Gelet hierop staat niet vast dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ter plaatse van deze woningen niet hoger zijn dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Verder moet worden geconcludeerd dat voor zover het college een bestuurlijke afweging heeft gemaakt daaraan niet, zoals dat ingevolge de Handreiking is vereist, het referentieniveau van het omgevingsgeluid ten grondslag ligt. Het bestreden besluit is daarom in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet deugdelijk gemotiveerd.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.7. [appellante sub 1] en [appellant sub 2a] voeren verder onder meer aan dat het college aan de woningen aan [locatie 4] en [locatie 5] ten onrechte bescherming tegen geluidhinder heeft onthouden. Volgens hen is - anders dan waarvan het college is uitgegaan - wat de voorgenomen sloop van deze woningen betreft, geen sprake van een redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer.
2.7.1. Aan de vergunning zijn geluidgrenswaarden verbonden die gelden ter plaatse van de woningen aan [locatie 4] en [locatie 5]. De grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ter plaatse van de woning aan [locatie 5] van 52, 52 en 51 dB(A) in onderscheidenlijk de dag-, avond, en nachtperiode zijn aanzienlijk hoger dan de geldende richtwaarden van 45, 40 en 35 dB(A). Ook de grenswaarden voor het maximale geluidniveau ter plaatse van deze woning zijn deels hoger dan op grond van de Handreiking maximaal toelaatbaar wordt geacht. Verder zijn de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau die gelden ter plaatse van de woning aan [locatie 4] deels hoger dan de richtwaarden.
2.7.2. Het college stelt zich op het standpunt dat aan de woningen aan de [locatie 4] en de [locatie 5] geen volledige bescherming tegen geluidhinder toekomt. Daaraan legt het college ten grondslag dat het - als redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling te beschouwen - voornemen bestaat om deze woningen te slopen.
2.7.3. Blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting zijn de panden aan de [locatie 4] en de [locatie 5] in eigendom bij de gemeente Apeldoorn. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren beide panden aan derden ten behoeve van bewoning verhuurd. De huurovereenkomsten voor de woningen waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet opgezegd en er waren geen sloopvergunningen aangevraagd. Onder deze omstandigheden was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit naar het oordeel van de Afdeling wat de blijkbaar voorgenomen sloop betreft, geen sprake van een redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit kon aan de woningen aan de [locatie 4] en de [locatie 5] bescherming tegen geluidhinder in zoverre niet worden ontzegd.
2.7.4. Het college heeft niet gemotiveerd waarom de aan de vergunning verbonden grenswaarden die gelden ter plaatse van de woningen aan de [locatie 4] en de [locatie 5], voor zover die hoger zijn dan de richtwaarden dan wel de - voor het maximale geluidniveau - ten hoogste toelaatbare waarden, toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Het bestreden besluit is daarom ook in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet deugdelijk gemotiveerd.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.8. De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, gegrond. Nu het geluidaspect bepalend is voor het antwoord op de vraag of de aangevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven dan ook geen bespreking.
2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellante sub 1] te worden veroordeeld. Van proceskosten van [appellant sub 2a] die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2a] en de stichting Stichting Aventurijn, voor zover het is ingesteld door de stichting Stichting Aventurijn, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2a] en de stichting Stichting Aventurijn, voor zover ontvankelijk, en het beroep van [appellante sub 1] gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 29 oktober 2008, kenmerk 20945;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 894,49 (zegge: achthonderdvierennegentig euro en negenenveertig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan [appellante sub 1] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt;
gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan A.M. [appellant sub 2a] en de stichting Stichting Aventurijn het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt; betaling aan een van hen werkt bevrijdend ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Timmerman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2009
431.