Uitspraak
200902166/1/M1.
Datum uitspraak: 21 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Compagnie de Manutention Ro-Ro B.V., gevestigd te Ritthem, gemeente Vlissingen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) een aantal voorschriften verbonden aan de op 26 september 2006 aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Schelde Marinebouw B.V., thans Damen Schelde Naval Shipbuilding B.V., en Scheldepoort B.V. (hierna: vergunninghoudsters) verleende vergunning voor een inrichting bestemd voor scheepsreparatie, het samenstellen van offshore-constructies en scheepsnieuwbouw, gelegen aan de Ritthemsestraat 500 te Vlissingen. Dit besluit is op 16 februari 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Compagnie de Manutention Ro-Ro B.V. (hierna: CdMR) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 maart 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
CdMR en vergunninghoudsters hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
CdMR en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2009, waar CdMR, vertegenwoordigd door mr. L. de Kok, advocaat te Amsterdam, E. Colans, en R.P.M. Jansen, deskundige, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, B.J. Hanning, ing. W. Barkhuijsen, J.A. Jansen en E.I. de Schmidt, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn vergunninghoudsters vertegenwoordigd door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam, M.B. de Vries, ir. D.J. Nederlof en C.F. Maas, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Algemeen
2.1. Bij het bestreden besluit heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2008 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200708451/1&verdict_id=31108&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200708451/1&utm_term=200708451/1">200708451/1</a> opnieuw een besluit genomen omtrent het verbinden van voorschriften aan de op 26 september 2006 verleende vergunning. In het bestreden besluit zijn de voorschriften 7.1.1 terzake het milieubeheerssysteem en de voorschriften 9.5.1 tot en met 9.5.10 terzake BBT-maatregelen aan de vergunning verbonden. Het beroepschrift beperkt zich tot de voorschriften 7.1.1, 9.5.1 tot en met 9.5.6 en 9.5.8.
2.2. Ter zitting heeft CdMR het beroep, voor zover het betreft de beroepsgrond over voorschrift 7.1.1, ingetrokken.
Algemeen toetsingskader
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
BBT-documenten
2.4. Het bevoegd gezag dient op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer een integrale afweging te maken van de in een concreet geval redelijkerwijs toe te passen beste beschikbare technieken, waarvoor de door de inrichting veroorzaakte milieueffecten, de specifieke technische kenmerken daarvan en BBT-documenten als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) voor de desbetreffende sector of bepaalde activiteiten het referentiekader vormen. Daarbinnen dienen, voor zover de gehanteerde BBT-documenten daartoe ruimte laten, toegespitst op de desbetreffende inrichting en rekening houdend met de sector waarbinnen het bedrijf werkzaam is, de verschillende milieuhygiënische, bedrijfseconomische en technische afwegingen te worden gemaakt, specifiek voor de in dat geval hoogst haalbare bescherming, waarbij, voor zover hier van belang, de in artikel 5a.1, eerste lid, van het Ivb weergegeven factoren worden betrokken.
2.4.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten worden als documenten waarmee het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houdt, aangewezen de documenten, vermeld in de tabellen 1 en 2, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
2.4.2. Volgens de considerans van het bestreden besluit heeft het college bij de beoordeling van de beste beschikbare technieken rekening gehouden met het BREF-document "Oppervlaktebehandeling met organische oplosmiddelen" (hierna: het BREF-document) en het "Werkboek milieumaatregelen metaal- en elektrotechnische industrie" (hierna: het werkboek). Het BREF-document is in tabel 1 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten vermeld. In paragraaf 3.4.5, getiteld 'De metaal- en elektrotechnische industrie' van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: de NeR) wordt verwezen naar het werkboek ter invulling van wat als beste beschikbare techniek moet worden aangemerkt. De NeR is als BBT-document opgenomen in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten.
De toepasselijkheid van deze documenten wordt niet betwist.
Straal- en verftechnieken
2.5. Ingevolge voorschrift 9.5.4 vindt verfspuiten plaats met gebruik van airless verfspuittechniek of door middel van ten minste een gelijkwaardige techniek.
2.5.1. CdMR betoogt dat het college ten onrechte geen alternatieve verftechnieken, zoals het elektrostatisch airmix verfspuiten, heeft overwogen en alleen de airless verfspuittechniek heeft voorgeschreven in de vergunning. Volgens CdMR brengt de airless verfspuittechniek overspray met zich mee. Voorts betoogt CdMR dat het college evenmin alternatieve straaltechnieken heeft overwogen.
2.5.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de door vergunninghoudsters gehanteerde verf- en straaltechnieken zijn aan te merken als beste beschikbare technieken. Alternatieve technieken zijn niet aangevraagd. Het voorschrijven van alternatieve methoden, die mogelijk verder gaan dan BBT, is volgens het college niet mogelijk, omdat dan de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten.
2.5.3. Niet in geschil is dat de door vergunninghoudsters gehanteerde verf- en straaltechnieken voldoen aan de beste beschikbare technieken. Uit het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting volgt dat bij het aanbrengen van verf en andere coatings bij schepen de techniek airless verfspuiten wordt toegepast en dat de methode die CdMR noemt niet toepasbaar is in de open lucht. De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het deskundigenbericht op dit punt.
Tevens is gebleken dat straalwerkzaamheden plaatsvinden door middel van pneumatisch droogstralen en dat boven de dokrand alleen sprake is van "spotblasting", waarvoor alternatieve methoden, zoals nat stralen en hoge druk waterstralen minder geschikt zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door vergunninghoudsters gehanteerde verf- en straaltechnieken op zichzelf bezien geen aanleiding geven om in de vergunning andere technieken op te nemen, dan daarin zijn voorgeschreven.
Deze beroepsgrond faalt.
Windkracht en maatregelen
2.6. Ingevolge voorschrift 9.5.2 zijn in de drijvende dokken bij gritstraal- en conserveerwerkzaamheden de openingen aan de vrije uiteinden van het dok afgesloten met fijnmazige gritnetten. Als de ingedokte vaartuigen langer zijn dan het drijvende dok spant de vergunninghouder de netten tussen de dokwanden en het vaartuig. Bij gritstraal- en conserveerwerkzaamheden voorziet de vergunninghouder vaartuigen, die langer zijn dan het drijvende dok onder de vrije uiteinden van een ponton.
Ingevolge voorschrift 9.5.5 houdt de vergunninghouder tijdens conserveringswerkzaamheden rekening met de windkracht:
1. Bij een windkracht lager of gelijk aan 5 Beaufort (Bft) zijn er geen beperkingen voor verfspuitwerkzaamheden;
2. Bij een windkracht hoger dan 5 Bft en lager of gelijk aan 6 Bft geldt voor de verfspuitwerkzaamheden boven de dokrand dat alleen verfspuiten van vlakke, loodrechte wanden met de spuitcabine is toegestaan. Onder de dokrand zijn geen extra beperkingen opgelegd voor de spuitwerkzaamheden;
3. Bij een windkracht hoger dan 6 Bft en lager of gelijk aan 7 Bft worden alleen verfspuitwerkzaamheden onder de bovenkant van de dokwand uitgevoerd aan het scheepsvlak en delen van een schip niet zijnde de voor- en achtersteven. Voor vlakke, loodrechte wanden dient de spuitcabine te worden gebruikt;
4. Bij een windkracht hoger dan 7 Bft vinden er geen spuitwerkzaamheden plaats.
Ingevolge voorschrift 9.5.6 zet de vergunninghouder de in de aanvraag vermelde spuitcabine in voor het conserveren, overeenkomstig voorschrift 9.5.5, van vlakke delen. Tijdens het gebruik van de spuitcabine zijn de afzuigventilatoren in bedrijf. Eenmaal per dag, voordat de spuitcabine in gebruik wordt genomen, controleert de vergunninghouder de afzuigfilters. Deze worden zonodig vervangen. De vergunninghouder registreert het vervangen van de afzuigfilters in een logboek.
2.6.1. CdMR betoogt dat voorschrift 9.5.5 in samenhang bezien met de voorschriften 9.5.2 en 9.5.6 ontoereikend is om het verwaaien van stof en verfdeeltjes naar het terrein van CdMR te voorkomen. Volgens CdMR heeft het college ten onrechte niet onderzocht welke maatregelen bij welke windkracht nog voldoende bescherming bieden tegen de verwaaiing van verf en stof. In dit verband verwijst CdMR naar het in haar opdracht opgestelde rapport van Bureau Peutz van 25 maart 2009, waarin wordt geconcludeerd dat bij geen enkele scheepswerf verfspuiten bij een windkracht hoger dan 6 Beaufort is toegestaan.
Daarnaast voert CdMR ten aanzien van voorschrift 9.5.6 aan dat onvoldoende is aangetoond dat de mobiele spuitcabine bij hogere windkrachten het verwaaien van verf kan tegengaan. Verder voert zij aan dat onvoldoende voorschriften aan de vergunning zijn verbonden om het juiste gebruik van de mobiele spuitcabine af te dwingen.
2.6.2. Het college brengt naar voren dat de mobiele spuitcabine niet is vermeld in het BREF-document of het werkboek. De mobiele spuitcabine gaat volgens het college verder dan BBT. De mobiele spuitcabine is door vergunninghoudsters ontwikkeld, zodat bij hogere windkrachten nog gewerkt kan worden zonder dat de verf verwaait. Het college stelt zich op het standpunt dat de voorschriften mede bezien de ligging van de scheepswerf en daarmee samenhangende optredende windkrachten een uitvloeisel zijn van de toepassing van BBT.
2.6.3. Niet in geschil is dat het gebruik van gritnetten, zoals voorgeschreven in voorschrift 9.5.2 is aan te merken als BBT-maatregel. De mobiele spuitcabine is niet vermeld in de genoemde BBT-documenten. Ter zitting hebben vergunninghoudsters uitgelegd dat de mobiele spuitcabine een aan vijf zijden afgesloten ruimte is, die alleen aan de kant die tegen het schip wordt gehangen open is om verf te spuiten. Door onderdruk te creëren in de cabine met filters en afzuiging wordt volgens vergunninghoudsters een windluwe omgeving gecreëerd, zodat de verf ook bij hoge windkrachten niet verwaait.
De mobiele spuitcabine is reeds enkele jaren in gebruik en de praktijk wijst volgens het college uit dat de mobiele spuitcabine ook bij hoge windkrachten een toereikende maatregel is. Bij de lichtmasten op het terrein van CdMR bij de afscheiding aan de noordkant van het terrein van vergunninghoudsters zijn detectieplaatjes en snuffelapparatuur aangebracht en nabij de erfafscheiding is een observatietafel geplaatst. Volgens het college zijn bij gebruik van de spuitcabine bij hoge windkrachten daarop geen significante stof- en verfdeeltjes aangetroffen. Deze zijn ook niet waargenomen op de gebouwen van vergunninghoudsters die tussen de dokken en het terrein van CdMR staan. Het college heeft deze stellingen niet onderbouwd met objectieve, te verifiëren gegevens. Het college heeft dan ook niet inzichtelijk gemaakt dat de voorschriften 9.5.2, 9.5.5 en 9.5.6 voldoende waarborgen bieden tegen de verwaaiing van verf bij hoge windkrachten. Gelet hierop berust het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht op een ondeugdelijke motivering.
Deze beroepsgrond slaagt.
Werkzaamheden op de kade
2.7. Ingevolge voorschrift 9.5.3 is het niet toegestaan om op de kaden en bij afgemeerd liggende schepen gritstraal- en verfspuitwerkzaamheden uit te voeren, tenzij afdoende afschermvoorzieningen zijn getroffen ter beperking van emissies van stof- en of verfdeeltjes naar de lucht.
2.7.1. CdMR betoogt dat onduidelijk is welke maatregelen afdoende afschermvoorzieningen zijn zoals bedoeld in voorschrift 9.5.3.
2.7.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de considerans van het bestreden besluit volgt dat omkapping en afschutting, zoals vermeld in de modules C.4.1 en C.5.4 van het werkboek, afdoende afschermmogelijkheden zijn. Nu echter niet in het voorschrift zelf is vermeld welke afschermvoorzieningen getroffen moeten worden en aan de considerans van het bestreden besluit geen rechten kunnen worden ontleend, is het besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
Deze beroepsgrond slaagt.
Overspray buiten de inrichting
2.8. Ingevolge voorschrift 9.5.1 legt de vergunninghouder, indien sprake is van overspray buiten de inrichting, alle verfspuitwerkzaamheden direct stil.
2.8.1. CdMR betoogt dat voorschrift 9.5.1 onvoldoende bescherming biedt tegen overspray van verf buiten de grenzen van de inrichting. Verder betoogt CdMR dat het voorschrift ten onrechte niet van toepassing is op straalwerkzaamheden.
2.8.2. Het college heeft ter zitting erkend dat het voorschrift onvoldoende bescherming biedt en dat bij overspray ter plaatse van de inrichtingsgrens de werkzaamheden stilgelegd moeten worden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Deze beroepsgrond slaagt.
Dok-/hellingvloerdiscipline
2.9. Ingevolge voorschrift 9.5.8 leeft de vergunninghouder tijdens gritstraal- en conserveerwerkzaamheden de dokvloer- en kadediscipline, afgeleid van bijlage 4, Modelregeling dok-/hellingvloerdiscipline uit Module C.6 Scheepsbouw en -reparatie van het Werkboek Metaal- en Elektrotechnische industrie, na.
2.9.1. CdMR betoogt dat met de enkele verwijzing naar de dok-/hellingvloerdiscipline niet duidelijk is welke BBT-maatregelen vergunninghoudsters moeten treffen.
2.9.2. Het college brengt naar voren dat de verwijzing in voorschrift 9.5.8 naar bijlage 4 uit Module C.6 van het werkboek een onjuiste verwijzing betreft. Dit moet zijn bijlage 6.
Ter zitting heeft het college gesteld dat het heeft beoogd dat de dok-/hellingvloerdiscipline onderdeel uitmaakt van het milieubeheerssysteem. Volgens het college is het aan vergunninghoudsters een keuze te maken welke voorschriften uit de dok- en hellingvloerdiscipline in dat kader relevant zijn. Dit wordt door het college beoordeeld bij de goedkeuring van het milieubeheerssysteem. Tegen dit goedkeuringsbesluit staan rechtsmiddelen open, aldus het college.
2.9.3. Het milieubeheerssysteem als bedoeld in voorschrift 7.1.1 is aan te merken als een BBT-maatregel, hetgeen door CdMR niet wordt betwist. Dat beoogd is de dok-/ hellingvloerdiscipline deel te laten uitmaken van het milieubeheerssysteem blijkt niet duidelijk uit voorschrift 9.5.8. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met het uit het rechtszekerheidsbeginsel voortvloeiende vereiste dat een besluit duidelijk en slechts voor één uitleg vatbaar dient te zijn.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie
2.10. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 10 februari 2009 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij de voorschriften 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3, 9.5.5, 9.5.6 en 9.5.8 aan de vergunning zijn verbonden. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Na afweging van alle betrokken belangen en in aanmerking genomen de termijn waarbinnen het college een nieuw besluit moet nemen en waarbinnen het moet onderbouwen dat de huidige maatregelen in relatie tot de windkracht toereikend zijn, en de omstandigheid dat de vergunninghoudsters reeds jaren werken op de wijze, zoals in de voorschriften 9.5.2, 9.5.5 en 9.5.6 is aangegeven, ziet de Afdeling aanleiding om de na te melden voorlopige voorziening te treffen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
Proceskosten
2.11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De kosten voor een deskundige in de periode 11 augustus 2009 tot en met 28 augustus 2009 komen niet voor inwilliging in aanmerking, aangezien niet is gebleken dat de kosten van de deskundige gerelateerd zijn aan een gedurende deze periode uitgebracht deskundigenrapport.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 10 februari 2009, kenmerk 09003899/26, voor zover daarbij de voorschriften 9.5.1, 9.5.2, 9.5.3, 9.5.5, 9.5.6 en 9.5.8 aan de vergunning zijn verbonden;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zeeland op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
IV. treft de voorlopige voorziening dat voor zover de vernietiging betrekking heeft op de voorschriften 9.5.2, 9.5.5 en 9.5.6 deze voorschriften van kracht blijven tot zes weken na de bekendmaking van het nieuw te nemen besluit.
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Compagnie de Manutention Ro-Ro B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.664,83 (zegge: vierduizend zeshonderdvierenzestig euro en drieëntachtig cent), waarvan € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Compagnie de Manutention Ro-Ro B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. de Hek, ambtenaar van Staat.
w.g. Mouton w.g. De Hek
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2009
375-590.