Uitspraak
200807930/1/M1.
Datum uitspraak: 28 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonend te [woonplaatsen],
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Wetterskip Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2008 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Wetterskip Fryslân (hierna: het dagelijks bestuur) aan de gemeente Weststellingwerf een vergunning als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleend voor het door middel van een overstort lozen van met regenwater verdund rioolwater vanuit de kern Nijeholtpade op het oppervlaktewater. Dit besluit is op 26 september 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 oktober 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 27 november 2008.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellant] en anderen en het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2009, waar [appellant], [appellant A] en G. Kroes, in persoon, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door drs. G. Jansen en ing. J.G. de Boer-Brouwer, werkzaam bij het Wetterskip Fryslân, zijn verschenen. Voorts is het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf, vertegenwoordigd door mr. J. van Weperen en W. de Vries, beiden werkzaam bij de gemeente, en ing. L.C. van der Werf, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het bestreden besluit heeft betrekking op een directe lozing van met regenwater verdund rioolwater door middel van een overstort vanuit de kern Nijeholtpade op het oppervlaktewater "De Scheene" ter plaatse van de Hoofdweg ter hoogte van huisnummer 285 in Nijeholtpade, gemeente Weststellingwerf.
2.2. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, gelezen in samenhang met artikel 20.1, eerste en derde lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
2.2.1. Ten aanzien van [appellant A] is ter zitting gebleken dat zijn woning is gelegen op een afstand van ongeveer 150 meter van de overstort waarop de verleende vergunning betrekking heeft. Verder is komen vast te staan dat de woning van [appellant A] noch de tot zijn woning behorende grond grenst aan het oppervlaktewater waarop de vergunde lozing plaatsvindt. Derhalve is niet aannemelijk dat hij ter plaatse van zijn woning gevolgen vanwege de lozing ondervindt. Voorts onderscheidt de door [appellant A] gestelde omstandigheid dat hij de aan het oppervlaktewater grenzende gronden gebruikt om zijn hond uit te laten, hem onvoldoende van anderen die dat eveneens doen om te kunnen spreken van een bijzonder individueel belang.
Gezien het voorgaande zijn de belangen van [appellant A] niet rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit en is hij derhalve geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep voor zover ingediend namens [appellant A] is om die reden niet-ontvankelijk.
Voor zover hierna wordt gesproken over [appellant] en anderen wordt daar [appellant A] niet langer onder begrepen.
2.2.2. Ten aanzien van appellante de Kerkvoogdij Olde- en Nijeholtpade is gebleken dat zij over het ontwerpbesluit geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van de Algemene wet bestuursrecht naar voren heeft gebracht. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat dit haar redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Gelet hierop is het beroep voor zover ingediend namens de Kerkvoogdij Olde- en Nijeholtpade niet-ontvankelijk.
2.3. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zijn met betrekking tot een vergunning als de onderhavige onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. [appellant] en anderen vrezen dat het lozen van met regenwater verdund rioolwater vanuit de overstort zal leiden tot verontreiniging van het oppervlaktewater en de waterbodem rond hun percelen. In dit verband voeren zij onder meer aan dat de vergunning niet voorziet in de aanleg van een randvoorziening, zodat volgens hen niet aan de basisinspanning wordt voldaan. Voorts betogen [appellant] en anderen dat het ontvangende oppervlaktewater niet voldoet aan de vuistregel die het waterschap hanteert voor het benodigde volume oppervlaktewater.
2.4.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat de vergunde lozingen niet tot onaanvaardbare verontreiniging van het oppervlaktewater zullen leiden. Bij de beoordeling van de gevolgen van de lozingen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater heeft het zich onder meer gebaseerd op de Vierde Nota waterhuishouding, een tweetal rapporten inzake riooloverstorten van de Commissie Integraal Waterbeheer (hierna: de CIW) van juni 2001 en de provinciale nota "Rioleringsbeleid: nieuwe richtlijnen voor rioolstelsels (1992)".
2.4.2. In het CIW-rapport "Riooloverstorten, deel 2: eenduidige basisinspanning, nadere uitwerking van de definitie van de basisinspanning" van juni 2001 is de maatstaf voor de basisinspanning neergelegd. Op grond van deze basisinspanning mag het chemisch zuurstofverbruik (hierna: CZV) niet meer dan 50 kg per hectare afvoerend oppervlak per jaar bedragen. Deze maatstaf is gebaseerd op een referentierioolstelsel met een berging van 7 mm en een pompovercapaciteit van 0,7 mm per uur, aangevuld met 2 mm randvoorziening.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 28 mei 2003 in zaak nr. 200203865/1, beschrijven voornoemde CIW-rapporten volgens het in die zaak uitgebrachte deskundigenrapport de meest recente en algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten met betrekking tot lozingen door middel van overstorten van rioolstelsels. De Afdeling acht deze wijze van invulling van de beoordelingsvrijheid van het college dan ook niet in strijd met het recht.
2.4.3. Op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht op pagina 10, moet worden aangenomen dat ook zonder het aanbrengen van een randvoorziening aan de basisinspanning van 50 kg CZV per hectare afvoerend oppervlak per jaar kan worden voldaan. Onder deze omstandigheden heeft het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding bestond aan de door hem in de regel gehanteerde vuistregel van 1:4 (een deel overstortwater, vier delen oppervlaktewater), waarbij tegenover 170 m3 overstortvolume een benodigd volume van 680 m3 voor het benodigde volume oppervlaktewater staat, te voldoen.
Deze beroepsgrond faalt.
2.5. [appellant] en anderen betogen dat het dagelijks bestuur onzorgvuldig met de door hen aangedragen alternatieven is omgegaan.
2.5.1. Het dagelijks bestuur heeft aangevoerd dat het naar aanleiding van de opmerkingen van [appellant] en anderen alternatieven heeft onderzocht en heeft geconcludeerd dat de overige locaties dusdanige beperkingen kennen dat zij minder geschikt zijn dan de thans voorgeschreven locatie.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat het dagelijks bestuur gehouden is op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is speelt hierbij geen rol.
Deze beroepsgrond faalt.
2.6. [appellant] en anderen betogen dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het ontvangende oppervlaktewater "De Scheene" een hoofdwatergang met een afwateringsfunctie is, omdat volgens hen stroming nagenoeg ontbreekt. Verder stellen zij zich op het standpunt dat de voor de beoordeling van de aanvraag gebruikte rekenmodellen ondoorzichtig en niet, althans moeilijk, controleerbaar zijn. Voorts betogen zij dat de voor de berekeningen met betrekking tot de stroomrichting, de breedte en diepte van het ontvangende oppervlaktewater en de overstortfrequentie gebruikte gegevens onjuist of onvolledig zijn. Bovendien is volgens [appellant] en anderen niet, althans onvoldoende, kenbaar rekening gehouden met de mogelijkheid van veedrenking, het gebruik als zwemwater en de ecologische kwetsbaarheid.
2.6.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat de voor de beoordeling van de aanvraag gehanteerde computermodellen voor dit soort situaties veelvuldig worden gebruikt, teneinde daarmee de werkelijkheid zo dicht mogelijk te kunnen benaderen. Om de modellen daarvoor geschikt te maken zijn deze op ervaringsgegevens gebaseerd. Daarbij is veel waarde gehecht aan de waterdiepte en de doorstroming van het ontvangende oppervlaktewater. Ook de overstortfrequentie is gebaseerd op ervaringsgegevens. Volgens het dagelijks bestuur zijn bij de berekeningen ter vaststelling van de knelpuntscore verschillende waterdiepten als uitgangspunt gebruikt en leidt geen van de berekeningen tot een knelpuntscore van 8, zodat "De Scheene" als watergang moet worden aangemerkt. Aangezien "De Scheene" een hoofdwatergang is, is dit per definitie een afvoerende watergang, aldus het dagelijks bestuur.
Het dagelijks bestuur stelt zich voorts op het standpunt dat, anders dan [appellant] en anderen betogen, met het oog op veedrenking wel rekening is gehouden met de gezondheid van het vee. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst het dagelijks bestuur op het feit dat door de gemeente Weststellingwerf in een financiële bijdrage voor de aanleg van een drinkwatervoorziening voor het vee is voorzien.
Volgens het dagelijks bestuur is "De Scheene" door de provincie niet aangemerkt als een water met de functie ‘zwemmen’, zodat met dit aspect geen rekening behoefde te worden gehouden.
Tot slot betoogt het dagelijks bestuur dat de Kaderrichtlijn Water niet op "De Scheene" van toepassing is.
2.6.2. In het deskundigenbericht wordt op pagina 16 geconcludeerd dat het dagelijks bestuur de watergang "De Scheene" terecht als hoofdwatergang heeft aangemerkt. Deze heeft daarom per definitie een afvoerende functie. Dat ter plaatse van de overstortlocatie geen zichtbare stroming is, maakt dat volgens het deskundigenbericht niet anders. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] en anderen hierover hebben gesteld geen aanleiding om daar anders over te oordelen.
Uit de stukken, waaronder begrepen het deskundigenbericht, blijkt dat de uitvoer van de overstort, met name als het gaat om het zuurstofgehalte en de doorstroming van het water, is doorgerekend met een gevalideerd stromingsmodel (DUFLOW). In dit verband heeft het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt gesteld dat "De Scheene" in oostelijke richting afstroomt. Er zijn diverse berekeningen met verschillende uitgangspunten wat de diepte en de breedte van de watergang betreft uitgevoerd om het zuurstofgehalte van het water te bepalen. Naar aanleiding van de door [appellant] en anderen gemaakte opmerkingen zijn aanvullende berekeningen uitgevoerd.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 10 dient de watergang waarin het overstortwater of regenwater loost zodanig te worden onderhouden dat deze een minimale diepte van 0,60 meter en een gemiddelde breedte van 3,10 meter heeft.
2.6.3. Voor de beantwoording van de vraag of de berekeningen op de juiste wijze zijn uitgevoerd, is wat de diepte en breedte van de watergang betreft de aangevraagde en vergunde situatie van belang en niet de feitelijk aanwezige situatie. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat in voorschrift 10 een minimale diepte van 0,60 meter en een gemiddelde breedte van 3,10 meter is voorgeschreven, kan aan het standpunt van [appellant] en anderen dat zij bij de berekeningen uitgaan van een diepte van 0,35 meter en een breedte van 2,90 meter geen betekenis worden toegekend.
Uit de considerans van het bestreden besluit volgt dat het dagelijks bestuur een knelpuntscore heeft berekend van 5,3. Uitgaande van de in voorschrift 10 voorgeschreven minimale diepte en gemiddelde breedte van de watergang, is deze knelpuntscore blijkens het deskundigenbericht juist vastgesteld.
In aanmerking genomen hetgeen in het deskundigenbericht over de berekeningen en de door het dagelijks bestuur op grond daarvan getrokken conclusies is opgemerkt, ziet de Afdeling in hetgeen door [appellant] en anderen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur zich bij de verlening van de vergunning op onjuiste uitgangspunten heeft gebaseerd. Deze beroepsgronden falen.
2.6.4. Slechts oppervlaktewater waaraan de functie ‘zwemwater’ is toegekend, dient te voldoen aan de milieukwaliteitseis voor zwemwater als neergelegd in het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren. Het overige oppervlaktewater komt geen bijzondere bescherming toe, in die zin dat daarvoor niet aan een bijzondere milieukwaliteitseis behoeft te worden voldaan. Aan het water in "De Scheene" is niet de functie ‘zwemwater’ toegekend. Onder deze omstandigheden heeft het dagelijks bestuur van een nader onderzoek kunnen afzien. Deze beroepsgrond faalt.
2.6.5. Een beoordeling in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn kan slechts betrekking hebben op gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn of als gebied van communautair belang in de zin van de Habitatrichtlijn. Het stroomgebied van "De Scheene" is geen speciale beschermingszone of gebied van communautair belang. Reeds daarom kan in dit opzicht geen strijd bestaan met de Vogel- en Habitatrichtlijn. Ingevolge Richtlijn 2000/60/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (hierna: de Kaderrichtlijn water) moet in 2009 per stroomgebied in stroomgebiedbeheerplannen zijn aangegeven hoe de waterkwaliteit kan worden verbeterd. Door de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat worden ter uitvoering van deze richtlijn stroomgebiedplannen opgesteld met daarin voorstellen tot verbetering van de waterkwaliteit.
Daargelaten de vraag of op grond van de Kaderrichtlijn water op het niveau van de individuele watergang eisen kunnen worden gesteld, biedt hetgeen [appellant] en anderen in dit verband hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat niet aan (de doelstellingen van) de Kaderrichtlijn water wordt voldaan. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in het deskundigenbericht het standpunt van het dagelijks bestuur dat met de aanleg van de nieuwe overstort en het opheffen van de oude overstort de waterkwaliteit van dit deelgebied verbetert, wordt onderschreven. Deze beroepsgrond faalt.
2.6.6. Ingevolge voorschrift 8 moet het rioolstelsel in de kern Nijeholtpade zodanig gedimensioneerd zijn dat de gemiddelde overstortingsfrequentie per jaar na realisatie van de basisinspanning beperkt blijft tot 2.
2.6.7. Het dagelijks bestuur heeft de overstortfrequentie bepaald aan de hand van de Leidraad Riolering. In de aanvraag is aangegeven dat daarbij gebruik is gemaakt van de zogenoemde ‘Veldkampgrafiek’ en de reeksberekening. Met deze rekenmethodiek bedraagt de overstortfrequentie ongeveer 3. Volgens het dagelijks bestuur is deze frequentie te verlagen tot 2 door het nemen van een of meer nader te bepalen maatregelen.
Uit het deskundigenbericht (pagina's 15 en 16) volgt dat berekeningen waarmee ondubbelzinnig wordt aangetoond dat van een juiste overstorthoeveelheid en -frequentie is uitgegaan, ontbreken. Ter zitting is van de zijde van het dagelijks bestuur betoogd dat het in voorschrift 8 genoemde aantal overstortfrequenties van 2 is bedoeld als gemiddelde bezien over een periode van 10 jaar. Dit blijkt echter niet uit het voorschrift of op een andere wijze uit de vergunning. Hierdoor is onduidelijk op welke wijze de beoordeling heeft plaatsgevonden.
Onder deze omstandigheden is door het dagelijks bestuur in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat voorschrift 8 toereikend is. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat het besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is op dit punt gegrond.
2.6.8. Zoals [appellant] en anderen terecht betogen, volgt uit de Memorie van Toelichting van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren dat oppervlaktewater onder andere moet voldoen aan de eis dat dit water in het algemeen ook voor landbouwdoeleinden voldoende zuiver moet zijn om, voor zover hier van belang, als drinkwater voor het vee te dienen. De Afdeling heeft zulks overwogen in haar uitspraak van 1 september 1998 in zaak E03.96.1364, M en R 1999, nr. 17. Het dagelijks bestuur heeft dit in de considerans van het bestreden besluit miskend door te stellen dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren er niet toe strekt daarmee rekening te houden. Ter zitting is van de zijde van het dagelijks bestuur verklaard dat onduidelijk is in hoeverre ter zake het oppervlaktewater dat thans in het geding is, uit het Waterbeheersplan volgt wat met het oog op de drenking van vee wel of niet is toegestaan en is erkend dat dit bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte niet is betrokken.
Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat het besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is op dit punt gegrond.
2.7. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond. Het besluit van 11 september 2008 komt voor vernietiging in aanmerking. Het dagelijks bestuur dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.8. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het beroep is ingesteld door [appellant A] en de kerkvoogdij Olde- en Nijeholtpade;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslan van 11 september 2008, kenmerk WFN0811930;
IV. draagt het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslan op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. veroordeelt het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslan tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 367,39 (zegge: driehonderdzevenenzestig euro en negenendertig cent), waarvan € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VI. gelast dat het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslan aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2009
159-489.