Uitspraak
200901870/1/H3.
Datum uitspraak: 18 november 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Rheden,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 6 februari 2009 in zaak nr. 08/3408 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Brummen
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2007 heeft appellant (hierna: het college van Rheden) de Harderwijkerweg te Laag-Soeren ter hoogte van de bebouwde kom gesloten verklaard voor vrachtverkeer met uitzondering van bestemmingsverkeer.
Bij besluit van 1 juli 2008 heeft het college van Rheden het door het college van burgemeester en wethouders van Brummen (hierna: het college van Brummen) daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit van 20 maart 2007, onder aanvulling van de motivering ervan, gehandhaafd.
Bij uitspraak van 6 februari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het door het college van Brummen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2008 vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van het college van Brummen ongegrond is verklaard en bepaald dat de door de voorzieningenrechter van de rechtbank uitgesproken schorsing van het besluit van 20 maart 2007 vervalt zes weken nadat het nieuw te nemen besluit op bezwaar is bekendgemaakt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college van Rheden bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 15 mei 2009.
Het college van Brummen heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2009, waar het college van Rheden, vertegenwoordigd door mr. drs. I.E. Nauta, advocaat te Arnhem, J.C. Elsenaar, wethouder, E.F. Beekman en mr. M.T.J. Fleuren, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente Rheden, en H.M.J. Wolf, werkzaam bij Grontmij Nederland B.V., en het college van Brummen, vertegenwoordigd door W.W.G. Brinkman en P.B. Zwiers, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente Brummen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW 1994), zoals dit luidde ten tijde van belang, kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Ingevolge artikel 21 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: Babw) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder a, worden verkeersbesluiten genomen na overleg met de korpschef van het betrokken regionale politiekorps.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, worden verkeersbesluiten als gevolg waarvan het verkeer op wegen anders dan die waarop het verkeersbesluit betrekking heeft rechtstreeks en ingrijpend wordt beïnvloed, genomen na overleg met het ten aanzien van die andere wegen bevoegd gezag.
2.2. Met de in bezwaar gehandhaafde geslotenverklaring van de Harderwijkerweg voor doorgaand vrachtverkeer heeft het college van Rheden, in afwachting van een structurele oplossing, beoogd een tijdelijke maatregel te treffen om de verkeersveiligheid op de weg en de leefbaarheid in Laag-Soeren te verbeteren. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat de Harderwijkerweg als erftoegangsweg is ingericht, maar feitelijk als gebiedsontsluitingsweg dienst doet. De Harderwijkerweg in Laag-Soeren is volgens het college van Rheden een weg met een smal wegprofiel, waardoor fietsers en vrachtverkeer hetzelfde weggedeelte delen. Volgens het college van Rheden doen zich op de weg regelmatig verkeersonveilige situaties voor. Voorts zijn langs de weg smalle trottoirs gelegen en is hieraan een school gevestigd, veroorzaakt het vrachtverkeer hinder en beïnvloedt dit de leefbaarheid in Laag-Soeren nadelig. Tot slot is het volgens het college van Rheden wenselijk schade aan het milieu te voorkomen of te beperken.
2.3. Het college van Rheden bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het besluit op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
Volgens het college van Rheden heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat een aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd rapport van Grontmij Nederland B.V. (hierna: Grontmij) van 16 februari 2007 en een daarbij behorende gemeentelijke notitie, geen objectieve aanknopingspunten bieden voor het standpunt dat het betrokken weggedeelte verkeersonveilig is. Met deze overweging stelt de rechtbank bovendien haar eigen oordeel over de verkeersveiligheid in plaats van dat van het college, waarmee zij blijk geeft van een onvoldoende terughoudende beoordeling van het besluit op bezwaar, aldus het college van Rheden. Daarnaast is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan een advies van de korpschef van de Regiopolitie Gelderland-Midden (hierna: de korpschef) van 21 maart 2007.
Verder heeft de rechtbank volgens het college van Rheden miskend dat het voldoende heeft gemotiveerd waarom een rapport van Royal Haskoning van 7 mei 2007, waarin wordt geadviseerd de Harderwijkerweg voor doorgaand vrachtverkeer geopend te houden, niet is overgenomen. Het college van Rheden voert aan dat het rapport van Royal Haskoning geen aanknopingspunten bevat voor het oordeel dat de eerdere adviezen van Grontmij en de korpschef onzorgvuldig tot stand gekomen of inhoudelijk onjuist zijn. Derhalve bestond geen aanleiding van deze eerdere adviezen af te wijken, aldus het college van Rheden.
2.3.1. In het rapport van Grontmij en de gemeentelijke notitie is uiteengezet dat langs de Harderwijkerweg smalle trottoirs liggen en dat de weg een smal wegprofiel heeft en niet is ingericht op vrachtverkeer. Voorts komt hieruit naar voren dat fietsers van de weg gebruikmaken hoewel deze geen fietsvoorzieningen heeft en dat per etmaal 426 vrachtwagens over het betrokken weggedeelte rijden.
De korpschef voegt hier in zijn advies aan toe dat zich in de bebouwde kom van Laag-Soeren regelmatig verkeersgevaarlijke situaties voordoen.
Gelet op de feitelijke informatie in het rapport van Grontmij en de gemeentelijke notitie, bezien in samenhang met de conclusie in het advies van de korpschef, heeft het college van Rheden zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bedoelde rapportages objectieve aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat het betrokken weggedeelte verkeersonveilig is. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hiertegen gerichte betoog van het college van Rheden is terecht voorgedragen. Het leidt echter niet tot het daarmee beoogde resultaat. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
2.3.2. Niet in geschil is dat de verkeersveiligheid op de Harderwijkerweg in de gemeente Rheden al ongeveer 25 jaar onderwerp van zorg is. Na het vastlopen van de besluitvorming over de aanleg van een provinciale rondweg, die een structurele oplossing voor de problemen op de Harderwijkerweg zou moeten bieden, heeft het college van Rheden het in bezwaar gehandhaafde verkeersbesluit genomen.
Het college van Brummen heeft zich tegen het verkeersbesluit verzet omdat, samengevat weergegeven, dit besluit zal leiden tot een ongewenste toename van het vrachtverkeer op een route door het in de gemeente Brummen gelegen Eerbeek.
2.3.3. Nadat het besluit van 20 maart 2007 was genomen, hebben het college van Rheden en het college van Brummen op 19 april 2007 overleg gevoerd met de Commissaris van de Koningin van de provincie Gelderland. Tijdens dit overleg is gezamenlijk besloten Royal Haskoning over de gevolgen van het verkeersbesluit te laten adviseren. Zoals het college van Rheden ter zitting heeft bevestigd, heeft het destijds de intentie uitgesproken om de bevindingen van Royal Haskoning te zullen respecteren.
2.3.4. Uit het rapport van Royal Haskoning komt naar voren dat zich in de onderzochte periode op de Harderwijkerweg te Laag-Soeren geen enkel ongeval met vrachtverkeer heeft voorgedaan. Voorts is het percentage vrachtverkeer op de Harderwijkerweg voor bewoners van Laag-Soeren volgens het rapport "vervelend maar niet hinderlijk". Voor aanwonenden, fietsers en voetgangers leidt het percentage vrachtverkeer volgens het rapport wel tot een subjectief gevoel van onveiligheid.
Ten aanzien van de route door Eerbeek volgt uit het rapport dat hier in de onderzoeksperiode elf ongevallen met vrachtverkeer zijn geregistreerd. De door het college van Rheden beoogde geslotenverklaring van de Harderwijkerweg voor doorgaand vrachtverkeer, zou op de Brummenseweg in Eerbeek leiden tot een toename van het aantal vrachtwagens van 585 naar 845 en op de Loubergweg in Eerbeek tot een toename van 500 naar 800. Het toevoegen van vrachtverkeer op de route door Eerbeek, die volgens het rapport niet voldoet aan de richtlijnen voor de inrichting van wegen, zou leiden tot een vermindering van de verkeersveiligheid met een reële kans op extra ongevallen met vrachtwagens.
De conclusie van het rapport luidt dat het in bezwaar gehandhaafde verkeersbesluit leidt tot het toevoegen van vrachtverkeer op de wegen door Eerbeek, terwijl dit van de onderzochte wegvakken de minst veilige route is. Geadviseerd wordt de Harderwijkerweg door Laag-Soeren geopend te houden voor doorgaand vrachtverkeer, waarbij het gevoel van onveiligheid kan worden verminderd door het treffen van enkele kleinschalige infrastructurele maatregelen.
2.3.5. In een notitie van 30 mei 2007 heeft Grontmij, daarom verzocht door het college van Rheden, op het rapport van Royal Haskoning gereageerd. Volgens Grontmij wordt in dat rapport onder meer de verkeersveiligheid onvoldoende en te eenzijdig belicht. Ten onrechte ontbreekt een analyse van de genoemde verkeersongevallen en wordt de subjectieve verkeersonveiligheid, waaronder bijna-ongevallen, grote verschillen in massa en snelheid en gemeten rijsnelheden, buiten beschouwing gelaten, aldus Grontmij. Verder is Royal Haskoning in het rapport volgens Grontmij teveel ingegaan op inschattingen en vermoedens en is het rapport onvoldoende op verantwoord onderzoek gebaseerd. Grontmij concludeert dat Royal Haskoning soms refereert aan gegevens die onjuist of niet relevant zijn, terwijl anderzijds relevante gegevens ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Volgens Grontmij is het onverantwoord om een advies over het afsluiten van de Harderwijkerweg voor doorgaand vrachtverkeer slechts op de verkeersveiligheid in Eerbeek te baseren.
2.3.6. Niet in geschil is dat de besprekingen die het college van Rheden en het college van Brummen ten overstaan van de Commissaris van de Koningin van de provincie Gelderland hebben gevoerd, moeten worden aangemerkt als het in artikel 25, eerste lid, van het Babw voorgeschreven overleg. Mede gelet op de door het college van Rheden uitgesproken intentie dat het de uitkomsten van het onderzoek van Royal Haskoning zou respecteren, moet het er voor worden gehouden dat niet de aan het verkeersbesluit voorafgegane advisering door Grontmij en de korpschef, maar het naar aanleiding van dit overleg opgestelde rapport van Royal Haskoning in de verdere besluitvorming leidend zou zijn. Anders dan het college van Rheden kennelijk meent, is dit rapport derhalve niet aan te merken als een tegenadvies, maar als een advies dat bij het nemen van het besluit op bezwaar als uitgangspunt diende te worden genomen, tenzij de inhoud hiervan op afdoende wijze kon worden weerlegd.
2.3.7. Met de rechtbank wordt overwogen dat het college van Rheden onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom in het besluit op bezwaar aan de bevindingen van Royal Haskoning is voorbijgegaan. De rechtbank heeft het tegenadvies van Grontmij van 30 mei 2007 hiervoor terecht onvoldoende geacht. Dit tegenadvies weerlegt immers niet de vaststelling van Royal Haskoning dat zich in de onderzoeksperiode op de route door Eerbeek elf ongevallen met vrachtverkeer hebben voorgedaan, terwijl in de desbetreffende periode op de Harderwijkerweg in Laag-Soeren geen enkel ongeval met vrachtverkeer heeft plaatsgehad. Het college van Rheden heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij beoordeling van de verkeersveiligheid meer aspecten een rol kunnen spelen dan het tot nog toe uitgebleven zijn van ongevallen. Nu evenwel het bevorderen van de verkeersveiligheid uiteindelijk gericht is op het voorkomen van ongelukken, komt groot gewicht toe aan het gegeven dat zich op de route door Eerbeek in de onderzochte periode elf ongevallen hebben voorgedaan. Het college van Rheden heeft in dit licht bezien onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval aan dit gegeven minder gewicht heeft toegekend dan aan de verkeersonveiligheid in Laag-Soeren nu die nog niet tot ongevallen heeft geleid. Dit klemt te meer nu in het tegenadvies evenmin gemotiveerd wordt betwist dat de verkeersveiligheid in Laag-Soeren relatief gunstig is en dat het verkeersbesluit leidt tot een toename van het vrachtverkeer op de verkeersonveiliger route door Eerbeek.
Bezien tegen deze achtergrond heeft de rechtbank terecht overwogen dat het in beroep bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, hetgeen in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
2.4. Het college van Rheden heeft voorts betoogd dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand had moeten laten.
2.4.1. Indien een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer moet worden bezien of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 maart 2008 in zaak nr.
200705490/1), is voor het in stand laten van de rechtsgevolgen niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. In een geval als het onderhavige, waarin een besluit wegens het ontbreken van een kenbare belangenafweging is vernietigd, kan er, mede gelet op de beleidsvrijheid waarover het bestuursorgaan beschikt, uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, de vereiste belangenafweging alsnog heeft gemaakt en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Beslissend daarbij is of de inhoud van het vernietigde besluit na de alsnog kenbaar gemaakte belangenafweging de rechterlijke toets kan doorstaan. De rechtbank heeft geen grond hoeven zien voor het oordeel dat die situatie zich hier voordoet. De in beroep overgelegde nadere rapportage van Grontmij van 2 oktober 2008, heeft de rechtbank daarvoor onvoldoende mogen achten. Die rapportage bevat een analyse van meergenoemde elf ongevallen met vrachtverkeer op de route door Eerbeek. Deze analyse van de feitelijke toedracht van bedoelde ongevallen, doet evenwel niet af aan het gegeven dat zich in onderzoeksperiode op de route door Eerbeek elf ongevallen met vrachtverkeer hebben voorgedaan, terwijl dergelijke ongevallen in die periode op de Harderwijkerweg in Laag-Soeren niet hebben plaatsgevonden. Nu ook met verwijzing naar deze nadere rapportage van Grontmij niet inzichtelijk wordt gemaakt waarom aan dit gegeven minder gewicht zou moeten worden toegekend dan aan de verkeersonveiligheid in Laag-Soeren die nog niet tot ongevallen heeft geleid, heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
200705490/1), is voor het in stand laten van de rechtsgevolgen niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. In een geval als het onderhavige, waarin een besluit wegens het ontbreken van een kenbare belangenafweging is vernietigd, kan er, mede gelet op de beleidsvrijheid waarover het bestuursorgaan beschikt, uit een oogpunt van proceseconomie aanleiding zijn om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, de vereiste belangenafweging alsnog heeft gemaakt en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Beslissend daarbij is of de inhoud van het vernietigde besluit na de alsnog kenbaar gemaakte belangenafweging de rechterlijke toets kan doorstaan. De rechtbank heeft geen grond hoeven zien voor het oordeel dat die situatie zich hier voordoet. De in beroep overgelegde nadere rapportage van Grontmij van 2 oktober 2008, heeft de rechtbank daarvoor onvoldoende mogen achten. Die rapportage bevat een analyse van meergenoemde elf ongevallen met vrachtverkeer op de route door Eerbeek. Deze analyse van de feitelijke toedracht van bedoelde ongevallen, doet evenwel niet af aan het gegeven dat zich in onderzoeksperiode op de route door Eerbeek elf ongevallen met vrachtverkeer hebben voorgedaan, terwijl dergelijke ongevallen in die periode op de Harderwijkerweg in Laag-Soeren niet hebben plaatsgevonden. Nu ook met verwijzing naar deze nadere rapportage van Grontmij niet inzichtelijk wordt gemaakt waarom aan dit gegeven minder gewicht zou moeten worden toegekend dan aan de verkeersonveiligheid in Laag-Soeren die nog niet tot ongevallen heeft geleid, heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
2.5. Het betoog van het college van Rheden dat de rechtbank ten onrechte haar twijfels heeft geuit over de mogelijkheid tot het nemen van een draagkrachtig gemotiveerd nieuw besluit op bezwaar, behoeft geen bespreking, nu dit betoog geen betrekking heeft op een overweging die een bindende aanwijzing inhoudt omtrent het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het college van burgemeester en wethouders van Rheden griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. de Winter, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. De Winter
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2009
546.