Uitspraak
200901926/1/H2.
Datum uitspraak: 18 november 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Wijkzorgcentrum Vleuterweide,
gevestigd te Vleuten, gemeente Utrecht,
appellante,
en
het College voor zorgverzekeringen, gevestigd te Diemen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2008 heeft het College voor zorgverzekeringen (hierna: het college) een aanvraag van de Stichting Wijkzorgcentrum Vleuterweide (hierna: de stichting) om subsidie ten behoeve van het gezondheidscentrum Leidsche Rijn voor het jaar 2007 afgewezen.
Bij besluit van 5 februari 2009 heeft het college het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 24 april 2009.
Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. ten Voorde, advocaat te Utrecht, vergezeld door de directeur van de stichting, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hallie, werkzaam bij het college, vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 68, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet (hierna: de Zvw) kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat het college overeenkomstig in die regeling gestelde regels tijdelijk subsidies verstrekt voor zorg of andere diensten ten aanzien waarvan het voornemen bestaat deze te doen opnemen in de te verzekeren prestaties.
2.1.1. De Regeling zorgverzekering (hierna: de Regeling) is de ministeriële regeling, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de Zvw.
Ingevolge artikel 6.2.41.2 van de Regeling, zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt aan de beherende stichting van het samenwerkingsverband op aanvraag een instellingssubsidie verleend voor de praktijkkosten van dat samenwerkingsverband, indien:
d. de stichting continuïteit aantoont ten aanzien van zorgaanbod en exploitatie en de exploitatie sluitend is met inbegrip van de subsidieverstrekking op basis van deze paragraaf;
f. bij aanvang van het samenwerkingsverband de praktijkomvang per deelnemende huisarts minimaal 800 ingeschreven verzekerden is;
g. de hulpverleners van de eerstelijnsdisciplines allen in loondienst werkzaam zijn of allen in maatschapsverband werken.
Ingevolge artikel 6.2.41.3, eerste lid, wordt geen subsidie verleend voor praktijkkosten indien op grond van enige andere regeling of enige andere paragraaf van deze regeling subsidie wordt genoten of voor zover op basis van enig tarief of module van de Nederlandse Zorgautoriteit deze kosten worden vergoed.
2.2. In het besluit van 5 februari 2009 heeft het college de afwijzing van de aanvraag om subsidie gehandhaafd omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de exploitatie, met inbegrip van de subsidie, sluitend is.
2.3. De stichting betoogt dat het college, door aan het besluit van 5 februari 2009 ten grondslag te leggen dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de exploitatie met inbegrip van de te verlenen subsidie sluitend is, in strijd heeft gehandeld met de rechtszekerheid en artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daartoe voert de stichting aan dat, nu zij bij brief van 12 maart 2008 heeft gereageerd op het voornemen om de aanvraag op deze grond af te wijzen en het college in het besluit van 9 juli 2008 niet opnieuw heeft gesteld dat aan de in die bepaling gestelde voorwaarde niet is voldaan, het ervoor mocht worden gehouden dat deze afwijzingsgrond niet alsnog in het besluit op bezwaar zou worden tegengeworpen.
2.3.1. Dat betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 5 maart 2008 in zaak nr.
200704988/1, AB 2008, 167), wordt door het opnieuw hanteren van een in het primaire besluit niet ingeroepen weigeringsgrond niet buiten de grenzen getreden die artikel 7:11, eerste lid, van de Awb stelt aan de heroverweging in bezwaar. Door aan het besluit op bezwaar van 5 februari 2009 alsnog de weigeringsgrond van artikel 6.2.41.2, aanhef en onder d, van de Regeling ten grondslag te leggen, heeft het college de juridische grondslag van het primaire besluit van 9 juli 2008 gewijzigd. Deze wijziging is te beschouwen als het resultaat van de heroverweging van dat primaire besluit. Voorts heeft het college vóór het besluit op bezwaar niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud te kennen gegeven dat het de aanvraag niet op grond van artikel 6.2.41.2, aanhef en onder d, van de Regeling zou afwijzen en is de stichting vóór dat besluit in de gelegenheid gesteld haar standpunt terzake deze afwijzingsgrond kenbaar te maken. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, door aan de handhaving van de weigering de gevraagde subsidie te verlenen alsnog ten grondslag te leggen dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de exploitatie met inbegrip van de te verlenen subsidie sluitend is, in strijd heeft gehandeld met de rechtszekerheid of met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
200704988/1, AB 2008, 167), wordt door het opnieuw hanteren van een in het primaire besluit niet ingeroepen weigeringsgrond niet buiten de grenzen getreden die artikel 7:11, eerste lid, van de Awb stelt aan de heroverweging in bezwaar. Door aan het besluit op bezwaar van 5 februari 2009 alsnog de weigeringsgrond van artikel 6.2.41.2, aanhef en onder d, van de Regeling ten grondslag te leggen, heeft het college de juridische grondslag van het primaire besluit van 9 juli 2008 gewijzigd. Deze wijziging is te beschouwen als het resultaat van de heroverweging van dat primaire besluit. Voorts heeft het college vóór het besluit op bezwaar niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud te kennen gegeven dat het de aanvraag niet op grond van artikel 6.2.41.2, aanhef en onder d, van de Regeling zou afwijzen en is de stichting vóór dat besluit in de gelegenheid gesteld haar standpunt terzake deze afwijzingsgrond kenbaar te maken. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, door aan de handhaving van de weigering de gevraagde subsidie te verlenen alsnog ten grondslag te leggen dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de exploitatie met inbegrip van de te verlenen subsidie sluitend is, in strijd heeft gehandeld met de rechtszekerheid of met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
2.4. De stichting betoogt voorts dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de exploitatie, met inbegrip van de te verlenen subsidie, niet sluitend is. Daartoe voert zij aan, voor zover thans van belang, dat het college ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat slechts de kosten van personeel, huisvesting en automatisering, praktijkkosten zijn, als bedoeld in artikel 6.2.41.1, aanhef en onder d, van de Regeling, en dat het college heeft miskend dat ook de loonkosten van de huisartsen, de waarnemingskosten in verband met de ziekte van een huisarts gedurende een periode van vier maanden en de extra kosten in verband met de opbouw van een praktijk op Vinex-locaties te subsidiëren praktijkkosten zijn.
2.4.1. Omdat de opsomming van praktijkkosten in artikel 6.2.41.1, aanhef en onder d, van de Regeling niet limitatief is, heeft het college, door slechts de daarin genoemde kosten van personeel, huisvesting en automatisering subsidiabel te achten, een te beperkte uitleg aan die bepaling gegeven. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van het besluit van 5 februari 2009, omdat, gelet op het volgende, in het in beroep aangevoerde geen grond is te vinden voor het oordeel dat het college daarin onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de exploitatie, met inbegrip van de subsidie, sluitend is.
2.4.2. Ingevolge artikel 6.2.41.5, eerste lid, van de Regeling bedragen de te subsidiëren praktijkkosten het verschil van de kosten en de opbrengsten van de exploitatie van het samenwerkingsverband, maar per kalenderjaar niet meer dan het bedrag, bedoeld in artikel 6.2.41.4, vierde lid.
Ingevolge het tweede lid wordt voor de bij het samenwerkingsverband betrokken hulpverleners uit de eerste lijn als kosten onder de exploitatie opgenomen het kostenbestanddeel als bepaald door de Nederlandse Zorgautoriteit.
2.4.3. In de door het college bij brief van 22 december 2008 overgelegde bijlage 'Huisartsen. Onderbouwing kostenbestanddeel per 1 januari 2007. Totale praktijk' bij de tariefbeschikking van de Nederlandse Zorgautoriteit van 6 november 2007, nr. 5000-1900-07-4, zijn de personeelskosten niet gespecificeerd. Omdat de bijlage op de verschillende praktijkkosten van huisartsen betrekking heeft, moet het ervoor worden gehouden dat, zoals het college bij brief van 13 september 2009 heeft betoogd, slechts de salarissen van het ondersteunend personeel en niet die van de huisartsen zelf, ook voor zover deze huisartsen in loondienst werkzaam zijn, personeelskosten zijn, als bedoeld in de bijlage. Redengevend daarvoor is dat in die bijlage een onderscheid wordt gemaakt tussen personeelskosten en inkomen. Indien de salarissen van huisartsen in loondienst subsidiabele praktijkkosten zouden zijn, zou dat de stichting bovendien een door de Regeling niet bedoeld voordeel opleveren ten opzichte van een concurrent, waarvan de huisartsen in maatschapsverband werken.
Volgens voormelde bijlage zijn kosten in verband met waarneming of kortdurende ziekte subsidiabele praktijkkosten. Gezien de relatief lange duur van de afwezigheid van de huisarts, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door de stichting gestelde zogenoemde waarnemingskosten in dit geval geen praktijkkosten als bedoeld in de Regeling zijn. Dat de stichting, zoals zij heeft gesteld, voor deze kosten nog geen voorziening heeft kunnen opbouwen, doet daaraan niet af.
Voor zover de stichting in verband met de opbouw van de praktijk extra kosten heeft gemaakt, laat dat onverlet dat ook dit geen praktijkkosten zijn, als bedoeld in de Regeling, en dat het college de gestelde extra kosten terecht buiten beschouwing heeft gelaten.
2.4.4. Niet in geschil is dat de exploitatie met inbegrip van de te verlenen subsidie niet sluitend is, indien de drie hiervoor besproken kostenposten niet subsidiabel zijn. Het college heeft dan ook terecht geweigerd de voor het jaar 2007 gevraagde subsidie aan de stichting te verlenen. Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding meer voor het bespreken van de overige beroepsgronden.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2009
452.