Uitspraak
200802830/1/M1.
Datum uitspraak: 25 november 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam, en andere,
appellanten,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2008 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht Pioneer Hi-Bred Northern Europe Sales Division GmbH te Breda (hierna: Pioneer) een vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit) verleend voor proeven in het veld met genetisch gemodificeerde maïs, waarin gat4621, coderend voor glyfosaat-tolerantie, en zm-hra, coderend voor sulfonylurea herbiciden-tolerantie, zijn ondergebracht, in de gemeenten Borger-Odoorn, Midden-Drenthe, Noordoostpolder, Reiderland en Zeewolde. Dit besluit is op 2 april 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de stichting Greenpeace Nederland en andere (hierna: Greenpeace en andere) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 mei 2008, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift en een nader verweerschrift ingediend.
Greenpeace Nederland en andere en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 2 juni 2009, waar Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts, ir. P.A.M. Hogervorst, drs. I.T.W.C. Haenen, allen ambtenaar in dienst van het ministerie, B. Glandorf, werkzaam bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, en dr. J.C.M. den Nijs, lid van de Commissie Genetische Modificatie (hierna: de COGEM), zijn verschenen.
Voorts is Pioneer, vertegenwoordigd door mr. ing. L.J. Wildeboer en mr. dr. A.D.L. Knook, beiden advocaat te Utrecht, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juni 2008 is de Wet tot uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de uitvoering van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) en de overheveling van de bepalingen van de Wet milieugevaarlijke stoffen naar de Wet milieubeheer, alsmede daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wet doorgevoerde wetswijziging niet van toepassing is op het huidige geding.
Ontvankelijkheid
2.2. De minister stelt zich op het standpunt dat het beroep van Greenpeace Nederland en andere deels niet ontvankelijk moet worden verklaard, omdat door Bijenhoudersvereniging Sint Ambrosius Peelland, Verenigde Deurnese Imkers, [appellant A], de Nederlandse Bijenvereniging, [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellante N], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant R], [appellant S], [appellant T], [appellant U], [appellant V], [appellante W], [appellante X] en [appellante Y] geen zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren zijn gebracht.
2.2.2. Bijenhoudersvereniging Sint Ambrosius Peelland, Verenigde Deurnese Imkers, [appellant A], de Nederlandse Bijenvereniging, [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellante N], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant R], [appellant S], [appellant T], [appellant U], [appellant V], [appellante W], [appellante X], [appellante Y] evenals [appellante Z] hebben geen zienswijzen naar voren gebracht. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het beroep van Greenpeace Nederland en andere is in zoverre niet-ontvankelijk.
2.3. De minister stelt zich op het standpunt dat [belanghebbende] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit.
2.3.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid en derde lid, zoals dat destijds gold, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van de Wet milieugevaarlijke stoffen beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.3.2. Wanneer een vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer eigenaren en bewoners van percelen waarop gevolgen van deze veldproeven kunnen worden ondervonden belanghebbenden.
[belanghebbende] is woonachtig in [plaats]. Gezien de locaties waar de desbetreffende veldproeven plaatsvinden, is aannemelijk dat hij geen gevolgen van deze veldproeven zal ondervinden. Gesteld noch gebleken is dat [belanghebbende] anderszins een rechtens te erkennen materieel belang heeft dat direct bij het bestreden besluit is betrokken.
[belanghebbende] kan dan ook niet worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zodat het beroep van Greenpeace Nederland en andere in zoverre niet-ontvankelijk is.
Reikwijdte bekendmaking ‘plaats van introductie’
2.4. Greenpeace Nederland en andere betogen, kort weergegeven, dat de minister ten onrechte niet de exacte locatie van de percelen waarbinnen de veldproeven worden gehouden heeft bekend gemaakt. Hij heeft niet kunnen volstaan met een globale aanduiding van de plaats van introductie van de genetisch gemodificeerde organismen. Met het openbaar maken van de veldproeflocatie als een raster dat (maximaal) 100 maal zo groot is als het proefveld zelf, heeft de minister gehandeld in strijd met artikel 25, vierde lid, van de Richtlijn 2001/18/EG van 12 maart 2001 van het Europese Parlement en de Raad inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG van de Raad (hierna: richtlijn 2001/18/EG), waaruit volgt de ‘plaats van introductie’ in geen geval vertrouwelijk mag blijven.
Daarnaast verdraagt het handelen van de minister zich niet met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het Verdrag van Aarhus) en Richtlijn 2003/4/EG van 28 januari 2003 van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (hierna: richtlijn 2003/4/EG), aldus Greenpeace.
2.4.1. De minister stelt zich, kort weergegeven, op het standpunt dat het ter inzage leggen van een globale locatieaanduiding past binnen de reikwijdte van artikel 25, vierde lid, van de richtlijn 2001/18/EG. Het bepaalde in bijlage IIIB, onder E.1, van deze richtlijn geeft evenmin aanleiding om van een strikte uitleg van het begrip ‘plaats van introductie’ uit te gaan. De minister brengt onder verwijzing naar het tweesporenbeleid met betrekking tot de aanduiding van proefveldlocaties in dat kader naar voren dat bij het doen van een aanvraag aan de aanvrager voor een veldproef met genetisch gemodificeerde organismen twee locatieaanduidingen worden gevraagd: een kadastrale perceelsaanduiding en een globale locatieaanduiding. Deze laatste locatieaanduiding wordt ter inzage gelegd. Met het bekend maken van het ontwerpbesluit is een kaart van een gebied van honderd maal de afzonderlijke proefvelden ter inzage gelegd.
Voor zover de plaats van introductie dient samen te vallen met de kadastrale gebiedsaanduiding stelt de minister zich op het standpunt dat de mogelijkheid om informatie geheim te houden niet slechts kan zijn gelegen in de bescherming van bedrijfsgeheimen als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de richtlijn 2001/18/EG, maar dat daarnaast, gelet op het Verdrag van Aarhus, een rechtvaardigingsgrond kan zijn gelegen in de beveiliging van bedrijven met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten en het voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland. Hij ontleent dit standpunt aan artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur, waarin het Verdrag van Aarhus en de richtlijn 2003/4/EG zijn geïmplementeerd.
2.4.2. In artikel 25, tweede lid, van richtlijn 2001/18/EG is bepaald dat de kennisgever kan aangeven welke informatie in een krachtens deze richtlijn ingediende kennisgeving vertrouwelijk dient te worden behandeld aangezien de openbaarmaking van die informatie een nadelige invloed kan hebben op zijn concurrentiepositie. In dat geval wordt een controleerbare motivering gegeven.
Het derde lid bepaalt dat de bevoegde instantie na overleg met de kennisgever besluit welke informatie vertrouwelijk zal worden behandeld en de kennisgever op de hoogte brengt van haar beslissingen.
Ingevolge het vierde lid mag de volgende informatie bij indiening […] in geen geval vertrouwelijk blijven: [..] de plaats van introductie […].
In bijlage III van de richtlijn 2001/18/EG is vermeld dat een in deel B van de richtlijn bedoelde kennisgeving de in de sub-bijlagen omschreven informatie bevat. Voorts is in bijlage III vermeld dat bijlage IIIA betrekking heeft op alle typen genetisch gemodificeerde organismen met uitzondering van hogere planten en dat bijlage IIIB betrekking heeft op introducties van genetisch gemodificeerde hogere planten. Ingevolge bijlage III worden met de term "hogere planten" aangeduid planten die behoren tot de taxonomische groep Spermatophytae (Gymnospermae en Angiospermae).
In bijlage IIIB van richtlijn 2001/18/EG is onder E, onder 1, vermeld als informatie die vereist is in kennisgevingen van introducties van genetisch gemodificeerde hogere planten (Gymnospermae en Angiospermae): ligging en omvang van het (de) introductiegebied(en).
2.4.3. Richtlijn 2001/18/ EG is, behoudens artikel 25 van Pro deze richtlijn, omgezet in het Besluit. Artikel 25 van Pro de Richtlijn 2001/18/EG moet volgens de transponeringstabel bij de nota van toelichting bij het Besluit van 26 april 2004 tot wijziging van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen houdende regels inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (uitvoering richtlijn nr. 2001/18), worden beschouwd te zijn geïmplementeerd in artikel 56 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juni 2008 luidde, en artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur.
2.4.4. Uit de tekst van artikel 2 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur in samenhang gelezen met de geschiedenis van totstandkoming van deze wet volgt dat met deze wet niet is beoogd de bestaande wettelijke regelingen inzake openbaarheid en geheimhouding op speciale terreinen opzij te zetten dan wel daarnaast een aanvullende mogelijkheid te bieden om informatie te verkrijgen. De bestaande bepalingen over openbaarheid en geheimhouding bij of krachtens andere wetten gesteld, verhouden zich immers tot die van de Wet openbaarheid van bestuur als bijzondere tot algemene, welke als zodanig voorrang hebben boven laatstgenoemde.
De Wet openbaarheid van bestuur wijkt voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Een dergelijke regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door afzonderlijke toepassing van de wet afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. Het gaat dus om de bedoeling van de bijzondere wetgever, die door middel van interpretatie moet worden afgeleid uit het stelsel of uit de geschiedenis van totstandkoming van de bijzondere wet.
2.4.5. In de Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juni 2008 luidde, waarin het Besluit destijds zijn grondslag vond, is in artikel 56 een Pro geheimhoudingsregeling vervat. In dit artikel is bepaald dat, indien in een stuk dat ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde aan de minister, dan wel aan een andere persoon of instelling wordt overgelegd, gegevens voorkomen of uit zodanig stuk gegevens kunnen worden afgeleid, waarvan geheimhouding met het oog op de bescherming van bedrijfsgeheimen gerechtvaardigd is, de minister besluit op een daartoe strekkend verzoek van degene die het stuk overlegt, dat die gegevens geheim worden gehouden.
Volgens de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling verhoudt deze regeling zich als een lex specialis tot de Wet openbaarheid van bestuur. De bijzondere wetgever heeft de in de Wet openbaarheid van bestuur neergelegde openbaarmakingsregeling te ruim geacht. Artikel 56 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juli 2008 luidde, is dan ook een uitputtende regeling. De Wet openbaarheid van bestuur dient ten behoeve van deze regeling te wijken.
2.5. Aan de orde is de vraag of de Wet milieugevaarlijke stoffen en het Besluit een correcte implementatie van de Richtlijn zijn en correct worden toegepast. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
Volgens vaste jurisprudentie behoeft de omstandigheid dat een richtlijnbepaling de lidstaten een zekere beoordelingsmarge laat, niet af te doen aan het nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter daarvan, indien een dergelijke beoordelingsmarge niet uitsluit dat de minimale bescherming, die hoe dan ook moet worden geboden, precies kan worden vastgesteld (C-397/01 tot C-403/01, Pfeiffer, Jur. 2004, p. I-08835, ov. 105).
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen uit de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht voortvloeit (arrest C-312/93, Peterbroeck, Jur. 1995, p. I-4599 e.v. op p. 4620, ov. 12).
2.5.1. De Wet milieugevaarlijke stoffen, zoals die vóór 1 juni 2008 luidde, noch een andere bepaling van nationaal recht voorziet in de verplichting om bij het indienen van een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van het Besluit voor kleinschalige veldwerkzaamheden met de genetisch gemodificeerde organismen, in geen geval de plaats van introductie vertrouwelijk te laten zijn. Artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG is niet op juiste wijze in het nationale recht geïmplementeerd. Gezien het bovenstaande acht de Afdeling het niet mogelijk om het nationale recht op dit punt in het licht van de bewoordingen en het doel van artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG richtlijnconform te interpreteren.
Artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG laat een zekere beoordelingsmarge. Dit laat echter onverlet het nauwkeurige en onvoorwaardelijke karakter van deze bepaling.
De Afdeling is dan ook gehouden het bestreden besluit rechtstreeks aan artikel 25, vierde lid, van de richtlijn 2001/18/EG te toetsen.
2.5.2. Voor zover Greenpeace Nederland en andere en de minister zich beroepen op het Verdrag van Aarhus overweegt de Afdeling dat richtlijn 2003/4/EG mede strekt tot uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit dit verdrag, zodat verdere bespreking niet aan de orde is.
2.6. Bij arrest van 17 februari 2009 in de zaak C-552/07 (Commune de Sausheim) (hierna: het arrest) heeft het Hof van Justitie door de Conseil d’État (Frankrijk) gestelde vragen over de reikwijdte van het begrip ‘plaats van introductie’ als bedoeld in artikel 19, vierde lid, van de met richtlijn 2001/18/EG vervallen richtlijn 90/220/EEG beantwoord. Artikel 19, vierde lid, van richtlijn 90/220/EG is opgevolgd door artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG.
2.6.1. Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder punt 1, voor recht verklaard:
"De "plaats van introductie" in de zin van artikel 25, vierde lid, eerste streepje, van richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van richtlijn 90/220/EEG van de Raad, wordt bepaald door alle informatie over de locatie van de introductie die de kennisgever verstrekt aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat op het grondgebied waarvan deze introductie zal plaatsvinden in het kader van de procedures van de artikelen 6 tot en met 8, 13, 17, 20 of 23 van deze richtlijn."
2.6.2. Het Hof van Justitie heeft over de transparantieregeling van de richtlijn 2001/18/EG, die wordt weerspiegeld in artikel 9 en Pro in de artikelen 25, vierde lid, en 31, derde lid, van die richtlijn, in punt 31 van het arrest overwogen dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 45 en 48 van haar conclusie heeft opgemerkt, uit die bepalingen volgt dat de daarin vermelde rechten nauw verweven zijn met de informatie die dient te worden verstrekt in het kader van de kennisgevingsprocedure die overeenkomstig de artikelen 5 en 8 van richtlijn 2001/18 moet worden gevolgd voor elke doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen voor andere doeleinden dan het in de handel brengen ervan.
De advocaat-generaal stelt zich in haar conclusie in zoverre op het standpunt dat het in artikel 25, vierde lid, van de richtlijn 2001/18/EG gebruikte begrip ‘plaats van introductie’ een beschrijvende uitdrukking is, die terugverwijst naar de informatie over de plaats die de nationale autoriteiten in elk concreet geval nodig hadden voor de milieueffectbeoordeling tijdens de toelatingsprocedure. Het desbetreffende artikellid moet volgens de advocaat-generaal aldus worden opgevat dat de lidstaat alle informatie over de plaats moet mededelen waarover hij overeenkomstig bijlage III beschikt. Meer algemeen verplicht richtlijn 2001/18 de bevoegde nationale autoriteiten tot openbaarmaking van de informatie die zij hebben ontvangen om de milieurisicobeoordeling te verrichten en de introductie toe te laten (behoudens wanneer sprake is van een van de specifieke gronden voor vertrouwelijkheid bedoeld in artikel 25, eerste lid, van die richtlijn).
2.6.3. Het Hof van Justitie heeft met betrekking tot de aard van de gegevens over de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in de punten 33 tot en met 38 van het arrest overwogen dat artikel 6, eerste en tweede lid, van richtlijn 2001/18 bepaalt dat, alvorens over te gaan tot een doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen, bij de bevoegde instantie van de lidstaat op het grondgebied waarvan de introductie zal plaatsvinden een kennisgeving moet worden ingediend.
Deze kennisgeving moet een technisch dossier omvatten met de volgens bijlage III bij deze richtlijn vereiste informatie om zo een beoordeling te verrichten van de eventuele risico’s van een dergelijke introductie in het milieu. Hoe nauwkeurig de te verstrekken gegevens moeten zijn, varieert volgens bijlage III bij richtlijn 2001/18 naargelang de kenmerken van de voorgestelde doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen. In dit verband bevat bijlage III B bij deze richtlijn, inzake introducties van genetisch gemodificeerde hogere planten, gedetailleerde bepalingen over de informatie die de kennisgever moet verstrekken. Tot de gegevens die in de technische dossiers bij de kennisgevingen moeten worden vermeld, behoren volgens de voorschriften van bijlage III B, E, bij deze richtlijn onder meer de ligging en de omvang van de introductiegebieden, de beschrijving van het ecosysteem daarvan, waaronder klimaat, flora en fauna, en de afstand tot officieel erkende biotopen of beschermde gebieden die kunnen worden beïnvloed. Over de introductie van genetisch gemodificeerde organismen die geen hogere planten zijn, vermeldt bijlage III A, deel III, B, van de richtlijn onder de gegevens die in de technische dossiers bij de kennisgevingen moeten worden vermeld, de geografische ligging en coördinaten van het (de) introductiegebied(en) en de beschrijving van doelwit- en niet-doelwitecosystemen die beïnvloed kunnen worden.
De informatie inzake de geografische locatie van een doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen die in de kennisgeving daarvan moet worden opgenomen, beantwoordt derhalve aan vereisten om te bepalen wat de concrete gevolgen van een dergelijke introductie voor het milieu zijn. De vermeldingen betreffende het introductiegebied mogen dus onder verwijzing naar het vorenoverwogene variëren naargelang de kenmerken van elke introductie en de eventuele gevolgen daarvan voor het milieu.
2.6.4. De minister wijst in zijn nadere reactie van 29 april 2009 op een brief van de COGEM van 22 januari 2008, waarin de COGEM uiteenzet op welke wijze zij tot het opstellen van haar advies komt. Zij gaat bij de milieurisicobeoordeling van een introductie van genetisch gemodificeerd hogere planten in de vorm van een categorie 1 veldproef, indien de exacte locatie niet bekend is, uit van een zogenaamde ‘worst-case’ benadering. Deze benadering gaat uit van de vooronderstelling dat alle relevante geografische, klimatologische en ecologische omstandigheden die zich binnen Nederland kunnen voordoen zich ter plaatse van de locatie waar de desbetreffende introductie plaatsvindt ook daadwerkelijk voordoen. Daartoe rekent het COGEM ook de omstandigheid dat, in het geval zich ergens in Nederland kruisbare verwanten voorkomen - hoe zeldzaam ook - deze zich in de nabijheid van het proefveld bevinden.
De minister brengt naar voren dat het hier de introductie van genetisch gemodificeerde maïs betreft. In Nederland komen geen kruisbare wilde verwanten van dit landbouwgewas voor. Tevens is maïs niet in staat om blijvend wilde populaties te vormen in Nederland. Het gewas kan slechts met behulp van de mens overleven in het landbouwsysteem. Gelet daarop is de uitkomst van de milieurisicobeoordeling voor heel Nederland hetzelfde, waardoor vanuit het risicoperspectief bezien de introductie van maïs op elke willekeurige locatie in Nederland kan plaatsvinden mits - zo volgt uit hetgeen namens de minister ter zitting is verklaard - de maatregelen die redelijkerwijs nodig zijn ter inperking van het risico voor mens en milieu worden getroffen.
De minister stelt zich op het standpunt dat uit hoofde van de richtlijn 2001/18/EG de precieze locatie niet behoefde te worden medegedeeld, nu deze locatie in het kader van de milieurisicobeoordeling niet relevant is, en volgens hem kon worden volstaan met het ter inzage leggen van een globale locatieaanduiding van een gebied dat twintigmaal groter is dan de afzonderlijke proefvelden. De bekendmaking van de precieze locatie valt dan ook niet onder de in de richtlijn 2001/18/EG opgenomen transparantieregeling, aldus de minister.
2.6.5. De vermeldingen betreffende het introductiegebied kunnen onder wijziging naar bijlage III A en B bij richtlijn 2001/18/EG in onderlinge samenhang bezien variëren naargelang de kenmerken van elke introductie en de eventuele gevolgen daarvan voor het milieu.
Het onderhavige geval betreft een introductie van een genetisch gemodificeerde hogere plant, zijnde maïs, in de vorm van een categorie 1 veldproef. De kennisgeving ter verkrijging van een vergunning voor deze wijze van introductie moet een technisch dossier omvatten met de volgens bijlage III B bij deze richtlijn vereiste informatie om te bepalen wat de concrete gevolgen van een dergelijke introductie voor het milieu zijn, waaronder de ligging en de omvang van de introductiegebieden.
Bij een categorie 1 veldproef met genetisch gemodificeerde gewassen moeten schadelijke effecten van mens en milieu worden voorkomen en de uitkruising van het gewas worden beperkt. De minister voert voor zaaizaad een beleid dat is gericht op het beperken van mogelijke negatieve effecten tot het proefobject. De inperking van de negatieve effecten voor mens en milieu kan worden bereikt door middel van onder andere het verwijderen van bloeiwijzen en het hanteren van isolatieafstanden. Op welke wijze de negatieve effecten worden voorkomen wordt van gewas tot gewas bekeken. Voor categorie 1 veldproeven met maïs wordt, naast vier randrijen niet genetisch gemodificeerde maïs rondom het proefobject, een isolatieafstand gehanteerd. Deze isolatieafstanden zijn gelegen buiten het perceel waarbinnen de proef met genetisch gemodificeerde maïs plaatsvindt. Binnen deze zone rondom het proefobject mag geen commerciële teelt van conventionele en biologische maïs worden verricht. Om deze isolatieafstanden gestand te doen is medewerking van derden nodig. Gelet hierop is het naar het oordeel van de Afdeling voor de minister, om te bepalen wat de concrete gevolgen van deze introductie voor mens en milieu zijn, gezien het belang dat aan het hanteren van isolatieafstanden in dat kader wordt gesteld, vereist dat de precieze geografische ligging van de percelen waarbinnen de proefobjecten zijn gelegen, zijnde de plaats van introductie, in de kennisgeving wordt opgenomen. Daartoe overweegt de Afdeling dat voor de minister inzichtelijk moet zijn of deze risico-inperkende maatregelen redelijkerwijs acceptabel zijn en, gezien de omgeving waarin de proefvelden zijn gelegen en de andere agrarische werkzaamheden die daar plaatsvinden, ook daadwerkelijk naleefbaar zijn. De omstandigheid dat, zoals de minister onder meer ter zitting naar voren heeft gebracht, een convenant is gesloten dat vergunninghouders verplicht om in de omgeving gevestigde agrariërs te informeren over de beoogde introductie van genetisch gemodificeerde hogere planten maakt dit niet anders. Dit omdat de systematiek van de richtlijn 2001/18/EG de minister verplicht tot het voor derden transparant maken van de in het kader van kennisgeving benodigde gegevens. Dit kan dan ook niet aan het initiatief van vergunninghouders worden overgelaten.
2.6.6. Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder punt II, voor recht verklaard:
"Er kan geen voorbehoud in verband met de bescherming van de openbare orde of van andere wettelijke beschermde belangen worden aangevoerd tegen de mededeling van de in artikel 25, vierde lid, van richtlijn 2001/18/EG vermelde informatie."
2.6.7. Voor zover de minister de beveiliging van bedrijven met inbegrip van de daar aanwezige personen en producten en het voorkomen van sabotage ten behoeve van het biotechnologische ontwikkelingsklimaat in Nederland bij zijn afweging heeft betrokken om een plaatsaanduiding van een gebied dat twintigmaal groter is dan de afzonderlijke proefvelden te hanteren, overweegt de Afdeling dat, gezien het Hof van Justitie in het dictum onder punt II voor recht heeft verklaard en mede gelet op het overwogene in de punten 48 tot en met 51 en 55 van het arrest, de vrees voor situaties als hier bedoeld geen rechtvaardiging vormt om de plaats van introductie in deze vertrouwelijk te houden.
2.6.8. Gezien hetgeen de Afdeling hiervoor heeft overwogen, was de minister uit hoofde van richtlijn 2001/18 verplicht tot openbaarmaking van de informatie omtrent de precieze geografische ligging van de percelen waarbinnen de proefobjecten zijn gelegen. De minister heeft dit nagelaten. Het bestreden besluit is strijdig met artikel 25, vierde lid, van de richtlijn 2001/18/EG, waarin is bepaald dat de "plaats van introductie’ bij indiening van de kennisgeving niet vertrouwelijk mag blijven.
Conclusie
2.7. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond. Het besluit van 27 maart 2008 komt voor vernietiging in aanmerking.
Proceskosten
2.8. De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het beroep mede is ingesteld door Bijenhoudersvereniging Sint Ambrosius Peelland, Verenigde Deurnese Imkers, [appellant A], de Nederlandse Bijenvereniging, [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellante N], [appellant O], [appellant P], [appellant Q], [appellant R], [appellant S], [appellant T], [appellant U], [appellant V], [appellante W], [appellante X], [appellante Y], [appellante Z] en [belanghebbende];
II. verklaart het beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 27 maart 2008, kenmerk DGM/SAS IM 07-009;
IV. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij de Stichting Greenpeace Nederland en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
V. gelast dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Stichting Greenpeace Nederland en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt. Met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Drouen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2009
375-537.