Uitspraak
200902477/1/H2.
Datum uitspraak: 2 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
2. de stichting Stichting De Parel, gevestigd te Valkenswaard,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 27 februari 2009 in zaak nr. 07/3522 in het geding tussen:
de stichting
en
gedeputeerde staten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2007 hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: gedeputeerde staten) een aanvraag van de stichting Stichting De Parel (hierna: de stichting) voor een subsidie voor het jaar 2007 afgewezen.
Bij besluit van 11 september 2007 hebben gedeputeerde staten het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 februari 2009, verzonden op 4 maart 2009, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 september 2007 vernietigd en bepaald dat gedeputeerde staten een nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben gedeputeerde staten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009, en de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2009, hoger beroep ingesteld. De stichting heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 13 mei 2009.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2009, waar gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van Heijningen en mr. E. Steyger, beiden advocaat te 's-Hertogenbosch, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.B.A. Alkema, advocaat te Breda, en [directeuren] van de stichting, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 41, tweede lid, van de Wet op de jeugdzorg (hierna: de Wjz) verstrekken gedeputeerde staten aan zorgaanbieders subsidie ten behoeve van de uitvoering van die jeugdzorg en het verwerken van gegevens als bedoeld in de artikelen 43 en 44.
Ingevolge het vijfde lid stellen provinciale staten bij verordening regels vast omtrent de subsidiëring. Deze regels hebben in ieder geval betrekking op de onderwerpen, genoemd in artikel 39.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, kunnen deze regels betrekking hebben op:
a. het bedrag van de uitkeringen, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
b. de aanvraag van de uitkeringen en de besluitvorming daarover;
c. de voorwaarden waaronder de uitkeringen worden verleend;
d. de verplichtingen van de provincies;
e. de vaststelling van de uitkeringen;
f. de intrekking of wijziging van de verlening of de vaststelling van de uitkering;
g. de betaling of de terugvordering van de uitkeringen en het verlenen van voorschotten.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, van de Subsidieverordening Jeugdzorg Provincie Noord-Brabant 2005 (hierna: de subsidieverordening) wordt onder een uitvoeringsregeling verstaan een door gedeputeerde staten vastgestelde uitvoeringsregeling subsidiëring jeugdzorg.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, kunnen gedeputeerde staten een zorgaanbieder subsidie verlenen voor het uitvoeren van één of meer bekostigingseenheden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, kan een subsidie als bedoeld in artikel 2, onverminderd het bepaalde in artikel 4:35 Awb Pro, slechts worden verleend wanneer aannemelijk is dat de zorgaanbieder de bekostigingseenheden zal uitvoeren met inachtneming van alle in en bij de Wet op de jeugdzorg en andere wetten gestelde eisen en verplichtingen.
Ingevolge artikel 32 kunnen Pro gedeputeerde staten in een uitvoeringsregeling nadere regels stellen voor de uitvoering van deze subsidieverordening.
Volgens artikel 6, eerste lid, van de "Beleidsregel flexibele subsidies jeugdzorg provincie Noord-Brabant 2007" (hierna: de Beleidsregel 2007) komen voor subsidie alleen zorgaanbieders in aanmerking die een rechtspersoon zijn met volledige rechtsbevoegdheid, gevestigd in de Europese Economische Ruimte, die zich blijkens zijn statuten ten doel stelt het bieden van jeugdzorg waarop ingevolge de Wjz aanspraak bestaat.
Volgens het vierde lid biedt de zorgaanbieder jeugdzorg als bedoeld in de Wjz. Deze jeugdzorg dient van voldoende kwaliteit te zijn, zoals beschreven in hoofdstuk IV, paragraaf 3 van de Wjz. Gedeputeerde staten vragen hieromtrent advies aan het Bureau Jeugdzorg Noord-Brabant.
Volgens het vijfde lid beschikt de zorgaanbieder over een capaciteit van ten minste 25 plaatsen voor een vorm van verblijf. Daarnaast beschikt de zorgaanbieder over jeugdhulp, zoals genoemd in de tabel bij artikel 3, derde lid, waarbij in ieder geval voldoende jeugdzorg beschikbaar dient te zijn voor het aantal verblijfsplaatsen.
Volgens het zesde lid is de accommodatie die de zorgaanbieder in gebruik heeft voor verblijf van jeugdigen gelegen in Nederland. De veiligheid van de accommodatie is gewaarborgd, alsmede het aanbod van veilig vervoer van cliënten van en naar de accommodatie.
Volgens artikel 13 kunnen Pro gedeputeerde staten, indien hiervoor naar hun oordeel dringende redenen zijn, gemotiveerd afwijken van het in deze Beleidsregel 2007 gestelde.
2.2. Gedeputeerde staten hebben een aanvraag van de stichting om een subsidie voor het jaar 2007 afgewezen, omdat de stichting naar het oordeel van gedeputeerde staten niet voldoet aan een aantal vereisten voor nieuwe zorgaanbieders neergelegd in artikel 6, vierde, vijfde en zesde lid, van de Beleidsregel 2007 en het Bureau Jeugdzorg kritisch is over de kwaliteit van de zorg.
Het besluit op bezwaar strekt tot handhaving van de afwijzing.
2.3. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat uit de systematiek van de Wjz volgt dat een subsidie louter kan worden geweigerd op grond van kwaliteitseisen opgenomen in de Wjz zelf, dan wel in een door provinciale staten vastgestelde provinciale verordening, nu in artikel 41, vijfde lid, van de Wjz is bepaald dat provinciale staten "bij verordening" regels stellen.
2.4. Het hoger beroep van de stichting is gericht tegen de overweging van de rechtbank dat zij er overigens aan hecht op te merken dat zij niet uitsluit dat gedeputeerde staten in het geval het totaal van de subsidieaanvragen het subsidieplafond te boven gaat, beleidsregels met een inhoud en strekking als artikel 6 van Pro de Beleidsregel 2007 mogen formuleren. Het betreft hier echter een kennelijk ten overvloede gegeven overweging, die niet dragend is voor de door de rechtbank gegeven beslissing, zodat de stichting geen belang heeft bij het door haar ingestelde hoger beroep.
2.5. Gedeputeerde staten betogen in hoger beroep, zakelijk weergegeven, dat de rechtbank heeft miskend dat de Beleidsregel 2007 een provinciale verordening is die het college op de voet van artikel 152 van Pro de Provinciewet heeft vastgesteld, dan wel dat de Beleidsregel 2007 anderszins een algemeen verbindend voorschrift is.
2.5.1. In de artikelen 24 tot en met 26 van de Wjz zijn algemene aan zorgaanbieders te stellen kwaliteitseisen wat betreft de jeugdzorg vastgelegd. In artikel 41, eerste lid, van de Wjz is aan gedeputeerde staten de subsidiëring ten behoeve van de uitvoering van die jeugdzorg opgedragen. Provinciale staten hebben bij de subsidieverordening regels vastgesteld als bedoeld in artikel 41, vijfde lid, van de Wjz. In artikel 32 van Pro die verordening is bepaald dat gedeputeerde staten in een uitvoeringsregeling nadere regels kunnen stellen voor de uitvoering van deze subsidieverordening. Gedeputeerde staten hebben met de Beleidsregel 2007 die nadere regels gesteld.
Artikel 41 van Pro de Wjz verzet zich er niet tegen dat in de subsidieverordening aan gedeputeerde staten de bevoegdheid wordt gegeven nadere regels te stellen op grond waarvan gedeputeerde staten kunnen beslissen op aanvragen om subsidie. Dat in artikel 41, vijfde lid, van de Wjz is bepaald dat de provinciale staten bij verordening regels vaststellen om subsidiëring staat daaraan niet in de weg, nu die bepaling er slechts toe dient aan provinciale staten een verordenende bevoegdheid op dit punt toe te kennen zoals die door de Provinciewet nader is bepaald, met inbegrip van de in artikel 152 van Pro die wet gegeven mogelijkheden tot delegatie.
Voor zover gedeputeerde staten in deze nadere regels de kwaliteitseisen nader uitwerken, dient deze uitwerking te passen binnen het kader van de in de Wjz en de subsidieverordening gestelde algemene kwaliteitseisen. De eisen die in artikel 6, vierde, vijfde en zesde lid, van de Beleidsregel 2007 worden gesteld voldoen aan dat vereiste, zodat gedeputeerde staten deze eisen mochten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag van de stichting. Dat gedeputeerde staten in de Beleidsregel 2007 op enkele punten zijn afgeweken van de subsidieverordening, maakt niet dat artikel 6 van Pro de Beleidsregel 2007 buiten toepassing moet blijven, nu in dat artikel niet van de subsidieverordening wordt afgeweken.
Het betoog slaagt.
2.6. De Afdeling overweegt ten aanzien van de beroepsgronden van de stichting waaraan de rechtbank niet is toegekomen, als volgt.
2.7. De stichting betoogt dat gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat de door de stichting geboden jeugdzorg niet van voldoende kwaliteit was. Daartoe stelt zij dat zij de adviezen van Bureau Jeugdzorg en het rapport van de Inspectie Jeugdzorg heeft weerlegd. Voorts betoogt zij dat gedeputeerde staten de aanvraag hebben afgewezen in strijd met het evenredigheidsbeginsel en ten onrechte niet zijn afgeweken van de Beleidsregel 2007.
2.7.1. Niet in geschil is dat de stichting ten tijde van het besluit op bezwaar niet beschikte over een capaciteit van 25 plaatsen voor een vorm van verblijf en dat de accommodatie voor verblijf van jeugdigen ook niet was gelegen in Nederland. De aanvraag van de stichting voldeed derhalve niet aan de eisen van artikel 6, vijfde en zesde lid, van de Beleidsregel 2007.
Het Bureau Jeugdzorg heeft op 13 maart 2007 negatief geadviseerd over de kwaliteit van de door de stichting aangeboden zorg, omdat uit de stukken niet blijkt dat voldaan wordt aan de eisen van geschoold personeel en een beschreven methodiek. Op 4 april 2007 heeft Bureau Jeugdzorg in reactie op de zienswijze van de stichting naar aanleiding van het voornemen van gedeputeerde staten de aanvraag van de stichting af te wijzen zich op het standpunt gesteld dat de twijfels met betrekking tot de benodigde deskundigheid blijven bestaan en dat aan het Bureau Jeugdzorg geen documenten ter beschikking zijn gesteld waarin de primaire processen zijn beschreven. Voorts heeft de Inspectie Jeugdzorg in het rapport van mei 2007 gesteld dat de waarborging van de kwaliteit van zorg onvoldoende is. De stichting heeft deze kritiek niet weerlegd met de daartoe benodigde stukken. Gedeputeerde staten hebben zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat in het subsidiejaar 2007 de jeugdzorg niet van voldoende kwaliteit was en derhalve ook niet voldeed aan artikel 6, vierde lid, van de Beleidsregel 2007.
Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de voor de stichting nadelige gevolgen van de afwijzing van de aanvraag niet in verhouding staan tot het met de afwijzing van de aanvraag te dienen doel. Voorts hebben gedeputeerde staten met verwijzing naar het gebrek aan voldoende kwaliteit afdoende gemotiveerd waarom zij geen toepassing hebben gegeven aan de hun in artikel 13 gegeven Pro mogelijkheid tot afwijking van de Beleidsregel 2007 ten gunste van de stichting.
2.8. Het betoog van de stichting dat gedeputeerde staten andere zorgaanbieders die de zorg niet in Nederland aanbieden wel subsidie heeft verstrekt, faalt, reeds omdat de stichting dit betoog niet heeft onderbouwd met concrete gevallen waarin op grond van de Beleidsregel 2007 aan zorgaanbieders die de zorg niet in Nederland aanbieden wel subsidie is verstrekt.
2.9. Het betoog van de stichting dat de weigering van haar aanvraag in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat zij op grond van de Beleidsregel flexibele subsidies Noord-Brabant 2006 (hierna: de Beleidsregel 2006) subsidie in 2006 en 2007 heeft ontvangen, faalt evenzeer. Gedeputeerde staten hebben onweersproken aangevoerd dat de subsidies waar de stichting op doelt, eenmalig zijn geweest en betrekking hadden op andere doelen dan waarop de aanvraag hier aan de orde ziet.
2.10. De conclusie is dat gedeputeerde staten de subsidieaanvraag van de stichting terecht hebben afgewezen.
2.11. Het hoger beroep van de stichting is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 april 2007 van het college alsnog ongegrond verklaren.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de stichting Stichting de Parel niet-ontvankelijk;
II. verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 27 februari 2009 in zaak nr. 07/3522;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. W. van den Brink, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009
362.