Uitspraak
200902499/1/H2.
Datum uitspraak: 2 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hoeve B.V., gevestigd te Deurne,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 20 februari 2009 in zaak nr. 07/2923 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hoeve B.V.
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) de aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid De Hoeve B.V. (hierna: De Hoeve) verleende subsidie voor het project "Omschakeling naar duurzame varkenshouderij (Milieukeur)" (hierna: het project) lager vastgesteld op € 415.950,81. Voorts zijn de teveel betaalde voorschotten teruggevorderd ten bedrage van € 74.618,79.
Bij ongedateerd besluit dat is verzonden op 18 juli 2007 heeft de minister het door De Hoeve daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 februari 2009, verzonden op 2 maart 2009, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door De Hoeve daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 juli 2007 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft De Hoeve bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 mei 2009.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 18 mei 2009 heeft de minister, opnieuw beslissend op het tegen het besluit van 19 december 2006 door De Hoeve gemaakte bezwaar, dat bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de subsidie vastgesteld op € 534.793,89. Hierdoor is de terugvordering komen te vervallen.
De Hoeve heeft bij brief van 5 oktober 2009 de gronden van het beroep tegen dat besluit ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2009, waar De Hoeve, vertegenwoordigd door mr. M.J.J.E. Stassen, advocaat te Tilburg, en haar [directeuren], vergezeld van [accountant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H. Verheul-Verkaik, bijgestaan door H. Dings, beiden werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Kaderwet LNV-subsidies (hierna: de Kaderwet) kan de minister subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het landbouwbeleid.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt, nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
Krachtens artikel 4, eerste lid, van de Kaderwet en de Verordening (EG) nr. 1257/1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen, is de Regeling subsidie plattelandsontwikkelingsprogramma provincies van 14 mei 2002 (hierna: de Subsidieregeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 2 van de Subsidieregeling kan de minister, voor zover thans van belang, ter uitvoering van het provinciaal programma overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1257/1999 en deze regeling, na advies van Gedeputeerde Staten van de desbetreffende provincie, tot het beschikbaar bedrag subsidies verstrekken aan natuurlijke personen en rechtspersonen.
Ingevolge artikel 32, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (hierna: de Verordening), voor zover thans van belang, kan uitbetaling geschieden in de vorm van voorschotten, van tussentijdse betalingen of van saldobetalingen. De tussentijdse of saldobetalingen hebben betrekking op daadwerkelijk verrichte uitgaven, welke moeten overeenkomen met door de eindbegunstigden gedane en met voldane facturen of boekingsbescheiden met gelijkwaardige bewijskracht gestaafde betalingen.
2.2. Bij besluit van 2 juni 2003 heeft de minister aan De Hoeve voor het project subsidie verleend tot een bedrag van ten hoogste € 613.212,00.
Naar aanleiding van de aanvraag van De Hoeve om subsidievaststelling heeft de Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de AID) de administratie van De Hoeve onderzocht. Tevens is een controle uitgevoerd bij de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Roba Dienstencentrum B.V., Roba Laboratorium B.V. en Roba Milieu B.V. (hierna: Roba) die een groot deel van de werkzaamheden voor het project hebben verricht en de kosten daarvan bij De Hoeve in rekening hebben gebracht. De bevindingen van dit onderzoek zijn weergegeven in het verificatieverslag van de AID van 11 november 2005.
Onder verwijzing naar dit onderzoek heeft de minister krachtens artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb de subsidie lager vastgesteld, omdat - voor zover thans van belang - een aantal door De Hoeve opgevoerde kosten volgens de minister niet subsidiabel is aangezien volgens dit onderzoek die kosten niet zijn betaald. Voorts heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat De Hoeve niet heeft voldaan aan haar verplichting een projectadministratie te voeren zoals voorgeschreven in het besluit tot subsidieverlening van 2 juli 2003 alsmede onjuiste en onvolledige gegevens heeft verstrekt in die zin dat de door Roba bij De Hoeve in rekening gebrachte kosten niet betrouwbaar zijn.
2.3. De Hoeve betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ingevolge artikel 32 van de Verordening slechts die kosten voor subsidie in aanmerking komen die zij daadwerkelijk heeft voldaan. Verder betoogt zij dat indien de eis gesteld kan worden dat sprake moet zijn van daadwerkelijk betaalde facturen, deze eis, gelet op artikel 32, niet ziet op voorschotten. Zij wijst er in dat verband op dat 80% van het totale subsidiebedrag middels voorschotten kon worden aangevraagd.
2.3.1. De Hoeve gaat met haar betoog eraan voorbij dat reeds in het besluit van 2 juni 2003 waarbij subsidie is verleend, is vermeld dat de definitieve subsidievaststelling na afronding van het project zal plaatsvinden aan de hand van de aantoonbaar gemaakte kosten. Aangezien dit besluit rechtens onaantastbaar is, geldt in deze zaak de eis dat alleen daadwerkelijk gedane uitgaven voor subsidie in aanmerking kunnen komen. Zulks sluit ook aan bij het bepaalde in artikel 4:45, tweede lid, van de Awb dat, voor zover hier van belang, de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording aflegt over de aan de activiteiten verbonden uitgaven. Overigens volgt ook uit artikel 32 van de Verordening dat bij de subsidievaststelling is vereist dat de uitgaven daadwerkelijk gedaan zijn. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat slechts die kosten voor subsidie in aanmerking kunnen komen die door De Hoeve daadwerkelijk zijn voldaan. Het betoog faalt.
Voor zover De Hoeve meent dat deze eis niet geldt voor voorschotten, wordt overwogen dat die geen onderwerp van het voorliggende geschil zijn en dit betoog om die reden geen verdere bespreking behoeft.
2.4. Het betoog van De Hoeve dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is voldaan aan de verplichting om een deugdelijke projectadministratie te voeren, faalt evenzeer. In een aantal door Roba bij De Hoeve ingediende facturen is dermate vaag omschreven waarop de in rekening gebrachte kosten betrekking hebben, dat de minister hieraan de conclusie heeft kunnen verbinden dat de projectadministratie niet voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Aangezien De Hoeve gebruik maakt van de diensten van Roba is zij - mede gelet op de op haar rustende verplichting tot het voeren van een deugdelijke projectadministratie - verantwoordelijk voor de tekortkomingen in die facturen in die zin dat zij erop had moeten toezien dat deze voldoende informatie bevatten. Reeds hierom had het op de weg van De Hoeve gelegen om Roba te vragen om een nadere specificatie van de diensten waarop deze facturen betrekking hadden. De aard en de mate van verbondenheid tussen De Hoeve en Roba is daarbij niet van belang.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich op grond van artikel 4:46, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb terecht bevoegd heeft geacht om de subsidie verlaagd vast te stellen wegens het niet naleven van de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen. Met haar betoog dat deze bepaling niet van toepassing is aangezien eerst achteraf de eis is gesteld dat zij nadere informatie over een aantal facturen had moeten vragen aan Roba, gaat De Hoeve eraan voorbij dat reeds bij besluit van 2 juni 2003 aan de subsidie de verplichting is verbonden dat een deugdelijke projectadministratie dient te worden gevoerd en dat zij hieraan niet heeft voldaan.
2.5. De Hoeve betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen aangezien haar dermate verregaande mededelingen zijn gedaan, dat zij mocht vertrouwen op een volledige uitbetaling van de subsidie. Volgens De Hoeve heeft zij dit aangetoond met de getuigenverklaringen op de zitting van de rechtbank waarop de rechtbank in haar uitspraak ten onrechte niet is ingegaan.
Tot slot betoogt zij dat zij dit vertrouwen eveneens heeft kunnen ontlenen aan de aan haar verstrekte voorschotten.
2.5.1. Dit betoog faalt eveneens. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit de gedingstukken noch uit hetgeen de ter zitting gehoorde getuigen hebben verklaard, kan worden afgeleid dat jegens De Hoeve door een daartoe bevoegde persoon namens de minister een mededeling is gedaan waaraan De Hoeve de rechtens te honoreren verwachting mocht ontlenen dat de subsidie overeenkomstig het verleningsbesluit zou worden vastgesteld. Dat De Hoeve meerdere malen overleg heeft gevoerd met medewerkers van het Ministerie die van haar stukken en facturen hebben gekregen, biedt daarvoor evenmin een aanknopingspunt. Anders dan De Hoeve kennelijk meent ligt het ook niet op de weg van de minister om voorafgaand aan de subsidievaststelling nadere informatie over facturen te vragen maar was het, zoals hiervoor is overwogen, aan De Hoeve om voor gespecificeerde facturen te zorgen. De Hoeve kon en mocht aan de verstrekte voorschotten evenmin het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zij op een juiste manier administratie voerde en kosten opvoerde. In het besluit van 2 juni 2003 ter zake van de subsidieverlening is vermeld dat een aanvraag om een voorschot wordt getoetst aan de drie daarin onder 13. genoemde voorwaarden. Die voorwaarden hebben evenwel geen betrekking op de wijze van administreren en van opvoeren van kosten.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Aangezien de rechtbank haar overweging dienaangaande heeft gebaseerd op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting kan evenmin worden geoordeeld dat aan de aangevallen uitspraak op dit punt een motiveringsgebrek kleeft.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Bij besluit van 18 mei 2009 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door De Hoeve tegen het besluit van 19 december 2006 gemaakte bezwaar beslist, dit bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de subsidie met toepassing van een lager verminderingspercentage vastgesteld op € 534.793,89. Aangezien bij dit besluit niet aan alle bezwaren van De Hoeve is tegemoetgekomen, wordt haar hoger beroep, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
2.8. In hetgeen De Hoeve heeft aangevoerd en in de door haar overgelegde stukken wordt geen aanleiding gezien voor de conclusie dat de minister ten onrechte heeft geconcludeerd dat De Hoeve in het kader van de subsidievaststelling facturen heeft overgelegd die reeds met toekenning van een voorschot zijn vergoed. De minister heeft in het besluit van 18 mei 2009 nader onderbouwd dat De Hoeve bij de eerste aanvraag om een voorschot de facturen van Roba met de nummers 20030049, 20030058, 20030069 en 20020094 heeft bijgevoegd en dat deze facturen bij de bevoorschotting zijn meegenomen. Vervolgens heeft De Hoeve deze facturen opnieuw in het kader van de aanvraag om subsidievaststelling, te weten bij brief van
6 november 2006, overgelegd. Dat die facturen per vergissing bij die brief zijn gevoegd, zoals De Hoeve stelt, kan niet tot een ander oordeel leiden. De door De Hoeve overgelegde aantekeningen van haar accountant bieden daarvoor evenmin grondslag.
2.9. Het betoog van De Hoeve, dat de minister niet heeft gemotiveerd waarom het handmatig aangepaste betaalbewijs van factuurnummer 20040024 niet voldoet, faalt evenzeer. De minister heeft in het besluit van 18 mei 2009 toegelicht dat op het bankoverzicht van 29 april 2004 het factuurnummer tweemaal handmatig is aangepast waardoor niet duidelijk is welk nummer oorspronkelijk stond vermeld en dat hierdoor niet kan worden gecontroleerd of die factuur reeds is betaald. Gelet hierop heeft de minister terecht geconcludeerd dat dit betaalbewijs door de aanpassingen onvoldoende duidelijk is en niet kan dienen als bewijs van betaling voor de factuur met nummer 20040024.
2.10. Voor het betoog van De Hoeve dat de lagere vaststelling van de subsidie alleen betrekking kan hebben op het gedeelte van de subsidie dat niet reeds bij voorschot is verleend, biedt de Subsidieregeling noch de Beleidsregels verlagen subsidie Plattelandsontwikkelingsprogramma een aanknopingspunt.
2.11. Het beroep tegen het besluit van 18 mei 2009 is ongegrond.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 18 mei 2009 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009
47-609.