Uitspraak
200901411/1/R3.
Datum uitspraak: 2 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], en anderen,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Tubbergen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2008, nummer 108.8716, heeft de raad van de gemeente Tubbergen (hierna: de raad) het bestemmingsplan "RK Begraafplaats Tubbergen 2008" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 februari 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2009, beroep ingesteld.
[appellant sub 1] en anderen en de St. Pancratiusparochie Tubbergen hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2009, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. drs. R.T.M. Lagerweij, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E. Bouma en P.J. van der Laan, beiden ambtenaren in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de St. Pancratiusparochie Tubbergen, vertegenwoordigd door A.A.J. Tinga bijgestaan door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. Ingevolge 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kan uitsluitend een belanghebbende beroep instellen tegen een besluit inzake de vaststelling van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
2.1.1. [appellant sub 1] heeft namens zichzelf en 80 anderen beroep ingesteld. In een door [appellant sub 1] ingezonden nader stuk zijn deze personen onderverdeeld in drie groepen, te weten groep A bestaande uit 57 personen, inclusief [appellant sub 1], die in de directe omgeving van het plangebied wonen dan wel eigenaar zijn van een moestuin of landbouwkavel die is gelegen in de directe omgeving van het plangebied; groep B bestaande uit 16 personen zijnde kinderen of ouders van personen uit groep A die niet zelf woonachtig zijn in de directe omgeving van het plangebied en evenmin eigenaar zijn van gronden in de directe omgeving van het plangebied. [appellant sub 1] stelt dat zij erfgenamen zijn van woningen in de directe nabijheid van het plangebied, dan wel dat zij zich betrokken voelen bij het bestreden besluit vanwege de familieband met de personen uit groep A. Groep C bestaat uit 8 personen die inmiddels zijn verhuisd of overleden en daarom van de lijst zijn geschrapt, aldus het nadere stuk.
2.1.2. De Afdeling leidt uit dit laatste af dat het beroep is ingetrokken voor zover dat is ingesteld mede namens de personen uit groep C, zijnde [8 personen].
De Afdeling overweegt verder dat de personen uit groep B die in de toekomst wellicht erfgenaam zijn van een woning in de nabijheid van het plangebied een afgeleid belang hebben bij het bestreden besluit en geen rechtstreeks belang zoals bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Gesteld noch gebleken is dat zij anderszins een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben. De personen uit groep B die zich betrokken voelen bij het bestreden besluit vanwege hun familieband met personen uit groep A kunnen evenmin worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit; een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.
De conclusie is dat de personen uit groep B geen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, geen beroep kunnen instellen.
Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is dan ook niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld namens de personen uit groep B, zijnde [16 personen].
Het plan
2.2. Het plan voorziet in de aanleg van een begraafplaats behorende bij de St. Pancratiusparochie Tubbergen aan de rand van Tubbergen, langs de Prins Bernhardstraat, de zogenoemde locatie F.
De beroepen
Locatie
2.3. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] stellen dat aan de keuze voor locatie F geen ruimtelijke motieven ten grondslag liggen, maar dat deze keuze is ingegeven door de wens van het bestuur van de St. Pancratiusparochie Tubbergen (hierna: het kerkbestuur). Volgens [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] is locatie D geschikter dan locatie F omdat locatie D op grotere afstand van de bestaande woonbebouwing ligt dan locatie F en daardoor minder maatschappelijke weerstand oproept.
2.3.1. De raad stelt dat een locatieonderzoek is uitgevoerd om tot een geschikte locatie te komen. In dit onderzoek zijn zes locaties beoordeeld op stedenbouwkundige en planologische aspecten, landschappelijke en cultuurhistorische waarden, archeologische verwachtingswaarde, milieuaspecten en eisen vanuit het kerkbestuur en is geconcludeerd dat locatie F en locatie D, welke is gelegen op de Tubberger Es, achter het Schaepmanmonument, het meest geschikt zijn en wat betreft geschiktheid vergelijkbaar zijn. Beide locaties hebben een hoge archeologische verwachtingswaarde. Het kerkbestuur geeft vanuit verkeerstechnisch oogpunt de voorkeur aan locatie F omdat deze locatie op relatief korte afstand, ongeveer 450 meter, van de St. Pancratiusparochie is gesitueerd. Hierdoor kan de begrafenisstoet, zoals lokaal gebruikelijk is, te voet van de kerk naar de begraafplaats en hoeven minder parkeerplaatsen te worden aangelegd. Locatie D is vanuit verkeerstechnisch oogpunt minder geschikt dan locatie F omdat locatie D is gesitueerd op ongeveer 900 meter van de St. Pancratiusparochie. Hierdoor zullen minder mensen te voet naar de begraafplaats gaan waardoor een lange stoet met auto's een drukke randweg dient over te steken om de begraafplaats te bereiken.
2.3.2. Gelet op het vorenstaande stelt de Afdeling vast dat de geschiktheid van locatie F aan de hand van ruimtelijk relevante aspecten is beoordeeld. Het kerkbestuur geeft vanuit verkeerstechnisch oogpunt de voorkeur aan locatie F. Dit betreft een ruimtelijk relevant aspect. Gelet hierop ligt aan de keuze voor locatie F een ruimtelijk relevante onderbouwing ten grondslag en ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor die locatie.
Aantasting woon- en leefklimaat
2.4. [appellant sub 1] en anderen vrezen dat hun woon- en leefklimaat zal worden aangetast vanwege de begraafplaats, met name wordt gevreesd voor aantasting van het uitzicht en geluidsoverlast vanwege de toegangsweg en de parkeerplaats. Zij stellen in dit verband dat de begraafplaats is voorzien op een afstand van slechts 17 meter van de woning op het perceel [locatie].
2.4.1. Het plangebied grenst aan het perceel van [appellant sub 1]. De toegangsweg naar de parkeerplaats is voorzien op ongeveer 4 meter afstand van zijn woning. De parkeerplaats ligt op een afstand van ongeveer 10 meter van zijn woning. De begraafplaats is ten noorden van de parkeerplaats voorzien, vanaf de plankaart gemeten, op een afstand van ongeveer 37 meter van de woning van [appellant sub 1]. De afstand tussen de begraafplaats en de woning op perceel [locatie] bedraagt, gemeten vanaf de plankaart, ongeveer 25 meter.
2.4.2. De raad wijst erop dat de in de handreiking "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten vanwege de geluidsbelasting aanbevolen afstand van 10 meter tussen woningen en begraafplaatsen in acht wordt genomen, nu de kortste afstand tussen het bestemmingsvlak "Wonen" en het bestemmingsvlak "Begraafplaats" 25 meter bedraagt. Verder zal de geluidsoverlast beperkt blijven vanwege het beperkte aantal van gemiddeld 30 begrafenissen per jaar. De begraafplaats zal voorts van de omgeving worden afgeschermd door middel van een 2 meter hoge beukenhaag, aldus de raad.
2.4.3. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toegangsweg en het parkeerterrein geen onaanvaardbare geluidshinder voor omwonenden en in het bijzonder voor [appellant sub 1] met zich zullen brengen, gelet op het beperkte aantal van gemiddeld 30 begrafenissen per jaar en de omstandigheid dat het gebruikelijk is dat de begrafenisstoet te voet naar de begraafplaats gaat.
Verder kan niet worden ontkend dat het uitzicht vanuit in ieder geval de woning en de tuin van [appellant sub 1] en de woning op het perceel [locatie] zal veranderen als gevolg van het plan, nu zij thans een vrij uitzicht genieten. Er bestaat evenwel geen recht op blijvend vrij uitzicht en gelet op het feit dat de minimale afstand tussen de begraafplaats en de dichtstbijzijnde woning, gemeten vanaf de plankaart, ongeveer 25 meter bedraagt, de raad heeft gesteld dat de begraafplaats zal worden omgeven door een beukenhaag en de planvoorschriften dat ook mogelijk maken, heeft de raad dit verlies aan uitzicht niet onevenredig nadelig behoeven te achten.
Hydrologische situatie
2.5. Volgens [appellant sub 1] en anderen is onvoldoende gewaarborgd dat het percolaatwater afkomstig van de begraafplaats niet in het grondwater terecht komt. Dit klemt te meer nu het grondwater via grondwaterpompen in de tuinen van omwonenden wordt opgepompt en gebruikt voor de beregening van (moes)tuinen. Zij vrezen voorts dat percolaatwater via de eswand in de naastgelegen sloot terecht zal komen.
2.5.1. In opdracht van de raad heeft Geofox-Lexmond hydrologisch onderzoek verricht in het plangebied. Daaruit is gebleken dat de droogleggingseis van 2,5 meter onder het maaiveld binnen het plangebied niet overal wordt gehaald. Daarom is ervoor gekozen een drainagesysteem aan te leggen dat zal worden aangesloten op het rioolstelsel. In de notitie 'nieuwe RK begraafplaats Tubbergen' van oktober 2008 van Geofox-Lexmond (hierna: de notitie), staat dat, indien het drainagesysteem permanent onder het grondwaterniveau ligt, al het percolaatwater zal worden afgevangen. Verder zal onttrekking van grondwater via beregeningspompen niet tot gevolg hebben dat percolaatwater vanaf de begraafplaats wordt onttrokken, aldus de notitie. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de aanleg van de begraafplaats geen nadelige invloed zal hebben op de kwaliteit van het grondwater.
2.5.2. [appellant sub 1] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de in de notitie neergelegde conclusies niet juist zouden zijn. Op grond van de notitie heeft de raad terecht het standpunt ingenomen dat het drainagesysteem al het percolaatwater zal afvangen, zodat het de eswand niet kan bereiken. Gelet hierop is de vrees van [appellant sub 1] en anderen dat percolaatwater via de eswand in de naastgelegen sloot terecht zal komen ongegrond.
Financiële uitvoerbaarheid
2.6. [appellant sub 1] en anderen stellen dat de raad de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende heeft onderzocht nu geen onderzoek is gedaan naar de kosten van de aanleg van het drainagesysteem, de kosten van archeologisch onderzoek en naar eventuele planschadeclaims.
2.6.1. De raad stelt dat alle kosten voor rekening van het kerkbestuur komen en dat het kerkbestuur aannemelijk heeft gemaakt dat het plan financieel uitvoerbaar is. De vertegenwoordiger van het kerkbestuur heeft toegelicht dat het archeologisch onderzoek reeds is uitgevoerd en dat alle vervolgkosten vanwege de uitvoering van werken en eventuele planschadeclaims zijn gedekt door middel van het eigen vermogen van de St. Pancratiusparochie, een lening en de uitgifte van grafrechten.
2.6.2. Uit hetgeen onder 2.6.1. is vermeld, volgt dat de raad de financiële uitvoerbaarheid heeft beoordeeld en dat daarbij de door [appellant sub 1] en anderen genoemde aspecten zijn betrokken. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende zou zijn onderzocht door de raad. Ook anderszins ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding om te twijfelen aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
Archeologische waarden
2.7. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] stellen verder dat het plangebied rijk is aan archeologische waarden. Het kerkbestuur is voornemens deze archeologische waarden te laten opgraven. Volgens [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] dienen de archeologische waarden evenwel in situ te worden behouden in plaats van te worden opgegraven. De raad dient als planwetgever het behoud en de bescherming van archeologische waarden te waarborgen en door het laten opgraven van de archeologische waarden handelt de raad in strijd daarmee, aldus [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2].
2.7.1. Het kerkbestuur heeft zich bereid verklaard de in het plangebied aanwezige bodemschatten op te graven zodat deze worden veiliggesteld. De provinciaal archeoloog heeft zich op het standpunt gesteld dat behoud in situ het uitgangspunt is, maar dat behoud ex situ mogelijk is gezien de beperkte omvang van het plangebied. Gelet hierop stelt de raad zich op het standpunt dat de bescherming van de archeologische waarden voldoende is gewaarborgd.
2.7.2. In artikel 38a van de Monumentenwet 1988 is bepaald dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond rekening houdt met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten.
Niet in geschil is dat het plangebied rijk is aan archeologische waarden; uit het door ADC ArcheoProjecten uitgevoerde proefsleuvenonderzoek blijkt dat zich in het plangebied onder de Tubbergse Es restanten bevinden van hoogstwaarschijnlijk nederzettingen uit de periode rond het begin van de jaartelling. In de planregels is evenwel geen bepaling opgenomen ter bescherming van deze archeologische waarden, zoals bijvoorbeeld een dubbelbestemming, en ook anderszins is de bescherming van de archeologische waarden niet gewaarborgd. Weliswaar staat in de plantoelichting dat het kerkbestuur zich bereid heeft verklaard de in het plangebied aanwezige bodemschatten door middel van vlakdekkende afgravingen op te graven en zodoende veilig te stellen, maar de plantoelichting maakt geen onderdeel uit van het plan en is niet juridisch bindend. Gelet hierop is de bescherming van de in het plangebied voorkomende archeologische waarden onvoldoende gewaarborgd en geeft hetgeen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 38a van de Monumentenwet 1988. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.8. De Afdeling ziet aanleiding om nader te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten en overweegt hiertoe het volgende. Ter zitting is gebleken dat de in het plangebied aanwezige archeologische waarden inmiddels zijn opgegraven en gedocumenteerd door ingenieursbureau Oranjewoud, onder begeleiding van de regioarcheoloog, waardoor deze ex situ veilig zijn gesteld.
De Afdeling is van oordeel dat daarmee alsnog is voldaan aan artikel 38a van de Monumentenwet 1988. Daaruit volgt immers niet dat archeologische waarden in situ behouden moeten blijven.
Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Proceskostenveroordeling
2.9. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen niet-ontvankelijk, voor zover dat is ingesteld namens [16 personen].
II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Tubbergen van 1 december 2008, nummer 108.8716;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Tubbergen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 643,39 (zegge: zeshonderddrieënveertig euro en negenendertig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
veroordeelt de raad van de gemeente Tubbergen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 687,39 (zegge: zeshonderdzevenentachtig euro en negenendertig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Tubbergen aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen en ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 2].
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Gerkema
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009
472.