Uitspraak
200808872/1/R2.
Datum uitspraak: 9 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Vereniging tegen Milieubederf In en Om het Nieuwe Waterweggebied, gevestigd te Schiedam, en de vereniging Vereniging voor Natuur- en Milieubescherming Noordrand Rotterdam, gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 2008, kenmerk PZH-2008-828771, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Rotterdam (hierna: de raad) bij besluit van 14 februari 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Noord-Kethelpolder".
Tegen dit besluit hebben de vereniging Vereniging tegen Milieubederf In en Om het Nieuwe Waterweggebied en de vereniging Vereniging voor Natuur- en Milieubescherming Noordrand Rotterdam (hierna: de verenigingen) bij brief, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 10 december 2008, beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De verenigingen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2009, waar de verenigingen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. K.P. Spannenburg, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem, ambtenaar in dienst van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. De raad heeft ter zitting de ontvankelijkheid van de verenigingen betwist omdat de door [gemachtigde] verrichte feitelijke werkzaamheden niet aan de verenigingen toe te rekenen zijn.
2.1.1. Ingevolge artikel 54, tweede lid, onder d, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), voor zover hier van belang, kan een belanghebbende bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep instellen tegen een besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.1.2. De Vereniging tegen Milieubederf In en Om het Nieuwe Waterweggebied heeft blijkens haar statuten onder meer tot doel het behartigen van belangen van de ingezetenen van het Rijnmondgebied en omgeving bij het verkrijgen en behouden van een gezond leefmilieu en het bevorderen van natuur- en landschapsbescherming. Zij richt zich daarbij in het bijzonder tegen lucht-, water- en bodemverontreiniging, alsmede geluidhinder.
De Vereniging voor Natuur- en Milieubescherming Noordrand Rotterdam heeft blijkens haar statuten tot doel de verbetering en het behoud van het leef- en natuurmilieu, het terugdringen van lucht-, water- en bodemverontreiniging, stank- en geluidhinder en het voorkomen van nieuwe vormen van aantasting alsmede het beschermen van natuur en landschap in het noordelijk randgebied van Rotterdam.
De Afdeling stelt vast, en evenmin is in geschil, dat er feitelijke werkzaamheden worden verricht en dat deze werkzaamheden passen binnen de statutaire doelstellingen van de verenigingen, zoals inventariseren van vogel- en/of vleermuispopulaties, monitoren van ontheffings- en vergunningvoorwaarden, verzorgen van publicaties, geven van voorlichting op gebied van natuur- en milieu en deelname aan verschillende overleggen. Wel is in geschil of bedoelde feitelijke werkzaamheden aan de verenigingen kunnen worden toegerekend. Hieromtrent is de Afdeling ter zitting gebleken dat bedoelde feitelijke werkzaamheden worden verricht door [gemachtigde], als lid en voorzitter van beide verenigingen, en tevens door andere leden van de verenigingen. Derhalve dienen bedoelde feitelijke werkzaamheden aan de verenigingen te worden toegerekend.
De Afdeling is gezien de hiervoor weergegeven doelstellingen van de verenigingen en hun feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de verenigingen door het bestreden besluit rechtstreeks worden getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigen. Gelet hierop moeten de verenigingen als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb worden aangemerkt en kunnen zij in hun beroep worden ontvangen.
2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.3. Het plan voorziet in een geactualiseerde juridisch-planologische regeling voor een deel van de Noord-Kethelpolder. Het betreft een in hoofdzaak conserverend bestemmingsplan, maar het voorziet ook in ontwikkelingen die in het Reconstructieplan Midden-Delfland zijn opgenomen.
2.4. Het beroep van de verenigingen is gericht tegen de goedkeuring van het gehele plan. De verenigingen betogen dat de in het plan voorziene transformatie van de Noord-Kethelpolder in een moerasgebied met struweel, de door hen gewenste aanwijzing van Delfland als Natura 2000-gebied frustreert. Het gebied zou als weidevogelgebied dienen te worden beheerd. De Reconstructiewet Midden-Delfland is een financieel instrument en biedt geen kader voor een geheel nieuwe inrichting, aldus de verenigingen. Zij betogen verder dat twijfelachtig is of de doelstellingen van natuur en recreatie haalbaar zijn en dat nut en noodzaak om de Noord-Kethelpolder op de voorgenomen wijze in te richten niet zijn aangetoond. Zij voeren aan dat voedselproductie een belangrijke potentie van de polder is en dat de mogelijkheden van agrarisch natuurbeheer en agro-recreatie ten onrechte niet zijn meegewogen. Voorts worden volgens hen de gronden ten onrechte toebedeeld aan Natuurmonumenten in plaats van aan agrariërs. Ten slotte stellen de verenigingen dat onvoldoende archeologisch onderzoek heeft plaatsgevonden en dat, zoals ter zitting nader is toegelicht, in het plan een verbod had moeten worden opgenomen voor werkzaamheden op gronden met een hoge archeologische verwachting.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het reconstructieplan de basis vormt voor de voorziene inrichting van het plangebied. Het college stelt dat geen sprake zal zijn van een grote transformatie van het polderlandschap. De doelstelling is dat het kenmerkende open karakter van het weidegebied behouden blijft en dat de ecologische kwaliteiten verder worden ontwikkeld. Zo zal het gebied ten noorden van de Machinesloot ingericht blijven als weidegebied. Het gebied ten zuiden van de Machinesloot kan worden benut voor extensieve openluchtrecreatie om de recreatieve druk in het weidevogelgebied zelf te verminderen. Op welke wijze de gronden zijn verworven is in deze ruimtelijke procedure niet relevant, aldus het college. Verder stelt het college dat de bestemming "Archeologisch waardevol gebied" afdoende bescherming biedt aan de in het gebied aanwezige archeologische waarden.
2.4.2. De Reconstructiewet Midden-Delfland is onder meer vastgesteld omdat een tekort aan voorzieningen voor openluchtrecreatie werd gesignaleerd, de landbouwkundige ontwikkeling stagneerde, en omdat de natuurlijke en landschappelijke waarden en de openheid van het gebied werden bedreigd. Bij besluit van 10 december 1996 heeft het college ter uitvoering van de Reconstructiewet Midden-Delfland het plan van voorzieningen "Reconstructieplan ex artikel 40 Reconstructiewet, Midden-Delfland, deelgebied Abtswoude" (hierna: het reconstructieplan) vastgesteld. Het plangebied maakt onderdeel uit van het gebied waarop het reconstructieplan ziet. Voor het desbetreffende gebied is in het reconstructieplan met name voorzien in een inrichting als beheersgebied, waar verweving van natuur en landbouw plaatsvindt, als reservaatsgebied en als recreatiegebied met natuurbos en een zowel intensieve als extensieve recreatieve inrichting.
2.4.3. Omdat in het reconstructieplan beleid is opgenomen waarmee bij het opstellen van ruimtelijke plannen voor het gebied rekening dient te worden gehouden, heeft de raad bij het toekennen van bestemmingen aan de gronden terecht het reconstructieplan als beleidskader genomen. De raad heeft ervoor gekozen om verschillende bestemmingen, te weten "Natuurgebied", "Recreatieve voorzieningen", "Bos" en "Landschappelijk waardevol agrarisch gebied" in het plangebied op te nemen.
Uit het reconstructieplan blijkt dat voor de gesignaleerde knelpunten in de inrichtingsfactoren verschillende verbeteringsmogelijkheden zijn onderzocht en beschreven. De verenigingen hebben de deugdelijkheid van deze onderzoeken niet betwist. De stelling dat nut en noodzaak ontbreken om de Noord-Kethelpolder op de voorgenomen wijze in te richten en dat de doelstellingen van natuur en recreatie niet haalbaar zijn, hebben de verenigingen niet aannemelijk gemaakt.
2.4.4. Met betrekking tot het betoog van de verenigingen dat als gevolg van het plan de Noord-Kethelpolder ten onrechte wordt getransformeerd in een moerasgebied met struweel en dat dit de door hen gewenste aanwijzing van Delfland als Natura 2000-gebied frustreert, overweegt de Afdeling als volgt.
In de toelichting bij het plan staat dat de noordelijke helft van het plangebied in het kader van de Groenblauwe Slinger en de Provinciaal Ecologische Hoofdstructuur is aangewezen als reservaatsgebied. De inrichting van dit gebied wordt afgestemd op de handhaving en bescherming van weidevogelpopulaties als grutto, kievit en scholekster. Deze gronden zijn in het voorliggende plan ter bescherming van de omgevingsfactoren voor weidevogels, te weten openheid, stilte en grasland, bestemd als "Natuurgebied". Deze bestemming maakt, gelet op artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, ook extensief agrarisch medegebruik mogelijk. Hoewel die gronden ingevolge dit artikel tevens bestemd zijn voor extensieve dagrecreatie, kan zoals de raad ter zitting heeft toegelicht, overeenkomstig de bestaande situatie, slechts gerecreëerd worden op de wandelpaden. De Afdeling acht dit gebruik van de gronden ten behoeve van extensieve recreatie zodanig beperkt dat niet aannemelijk is dat dit afbreuk doet aan de doelstelling de bestaande natuurwaarden in het gebied te handhaven en te beschermen.
Voorts staat vast dat het gebied niet als speciale beschermingszone overeenkomstig artikel 4 van de Vogelrichtlijn is aangewezen. De verenigingen hebben geen onderzoeksrapport of andere stukken overgelegd ter onderbouwing van hun betoog dat het gebied zich kwalificeert als Natura 2000-gebied. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het in zoverre geen goedkeuring behoefde te onthouden aan het plan.
2.4.5. Omdat de toedeling van de gronden aan Natuurmonumenten niet voortvloeit uit het in geding zijnde plan, maar uit het reconstructieplan, kunnen bezwaren ten aanzien van de toedeling in deze procedure niet aan de orde komen.
2.4.6. In de plantoelichting is vermeld dat naar aanleiding van uitgevoerd archeologisch onderzoek is gebleken dat in het gehele plangebied, zowel vlak onder het maaiveld als in de diepere ondergrond, archeologische waarden te verwachten zijn.
Ingevolge artikel 19 van de planvoorschriften zijn bebouwing van en graafwerkzaamheden dieper dan 20 centimeter onder het maaiveld in gronden die zijn aangewezen als "Archeologisch waardevol gebied" slechts mogelijk na het verlenen van een vrijstelling respectievelijk een aanlegvergunning door het college van burgemeester en wethouders. Alvorens de vrijstelling respectievelijk aanlegvergunning kan worden verleend, dient de aanvrager ingevolge de planvoorschriften aan het college van burgemeester en wethouders een schriftelijk advies van de archeologisch deskundige te overleggen. Het opnemen van een absoluut verbod voor het uitvoeren van werkzaamheden op gronden met een hoge archeologische verwachting heeft de raad daarbij redelijkerwijs niet noodzakelijk hoeven achten. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat de archeologische waarden in het plangebied, gelet op het bepaalde in artikel 19 van de planvoorschriften, voldoende worden beschermd door de aanwijzing van de desbetreffende gronden als "Archeologisch waardevol gebied".
2.5. De conclusie is dat hetgeen de verenigingen hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Kooijman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2009
177-612.