Uitspraak
200901175/1/V6.
Datum uitspraak: 16 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 januari 2009 in zaak nr. 08/1481 in het geding tussen:
[appellant], wonend te [plaats],
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [appellant] , een boete opgelegd van € 35.000,00 wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, eerste en tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 6 maart 2008 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 22 januari 2009, verzonden op 23 januari 2009, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2009, hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 september 2009, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.E. van der Kamp, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [appellante], in persoon, bijgestaan door mr. E.H.J. Slager, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b en onder 1˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1˚ tot en met 3˚, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
Ingevolge artikel 15, tweede lid, stelt de werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt hij het afschrift op in de administratie.
Ingevolge artikel 18 wordt Pro het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
Volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
Volgens artikel 2 wordt Pro voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
Volgens artikel 4 bestaat Pro de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, eerste onderscheidenlijk tweede lid, op € 1.500,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
2.2. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 6 maart 2008 heeft vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nu de minister er geen blijk van heeft gegeven de door [appellant] in bezwaar overgelegde financiële stukken bij de besluitvorming te hebben betrokken.
Hiertoe voert de minister aan dat gelet op de inhoud en de strekking van hetgeen namens [appellant] in dat kader is aangevoerd, niet valt in te zien dat in voormeld besluit niet kon worden volstaan met de algemene overweging dat financiële draagkracht volgens bestendige rechtspraak in beginsel geen bijzondere omstandigheid vormt op grond waarvan van de beleidsregels moet worden afgeweken. Daarbij acht de minister van belang dat in het besluit tevens is overwogen dat ook een kwetsbare bedrijfseconomische positie tot het normale ondernemersrisico behoort dat elke ondernemer loopt, waarbij wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2007 in zaak nr.
200700160/1. De rechtbank heeft niet onderkend dat in dit geval slechts diende te worden beoordeeld of de gestelde slechte financiële situatie een bijzondere omstandigheid opleverde.
200700160/1. De rechtbank heeft niet onderkend dat in dit geval slechts diende te worden beoordeeld of de gestelde slechte financiële situatie een bijzondere omstandigheid opleverde.
Voorts betoogt de minister dat de rechtbank heeft miskend dat het door [appellant] overgelegde vonnis inzake de ontruiming van zijn huurwoning voor hem geen aanleiding hoefde te zijn om aanvullende feiten te vergaren voor het nemen van een besluit. In geval van een onvolledige onderbouwing van een beroep op de financiële draagkracht kan van een (algemene) onderzoeksplicht zijnerzijds geen sprake zijn. Tevens blijkt uit voormeld vonnis slechts dat [appellant] niet aan zijn betalingsverplichting inzake de huur voldeed. Ten slotte valt niet in te zien dat de minister, waar [appellant] niet in staat is gebleken om aanvullende stukken betreffende zijn financiële situatie over te leggen, gehouden is om deze stukken te vergaren.
2.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr.
200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van Pro de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr.
200802872/1), bestaat geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
200802872/1), bestaat geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
2.2.2. De minister heeft naar aanleiding van de op 28 januari 2008 gehouden hoorzitting in het kader van het door [appellant] gemaakte bezwaar aan [appellant] een termijn van twee weken verleend om aanvullende stukken inzake zijn financiële situatie over te leggen. Bij brief van 4 februari 2008 heeft [appellant] ter adstructie van de door hem gestelde precaire financiële situatie stukken overgelegd. De minister heeft de juistheid van deze stukken niet bestreden en evenmin betwist dat de financiële situatie van [appellant] slecht is.
2.2.3. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2009 in zaak nr.
200809073/1/V6, aangegeven zich niet langer op het standpunt te stellen dat uit het besluit van 6 maart 2008 voldoende blijkt dat de minister inhoudelijk heeft beoordeeld of de financiële positie van [appellant], zoals gestaafd met de in bezwaar overgelegde financiële gegevens, noopte tot matiging van de opgelegde boete. De minister dient de aangevoerde feiten en omstandigheden in het individuele geval te beoordelen, aldus de minister. Het oordeel van de rechtbank dat de minister in voormeld besluit had moeten ingaan op de vraag waarom de in bezwaar overgelegde stukken al dan niet aanleiding geven de boete te matigen, wordt aldus niet langer door de minister bestreden.
200809073/1/V6, aangegeven zich niet langer op het standpunt te stellen dat uit het besluit van 6 maart 2008 voldoende blijkt dat de minister inhoudelijk heeft beoordeeld of de financiële positie van [appellant], zoals gestaafd met de in bezwaar overgelegde financiële gegevens, noopte tot matiging van de opgelegde boete. De minister dient de aangevoerde feiten en omstandigheden in het individuele geval te beoordelen, aldus de minister. Het oordeel van de rechtbank dat de minister in voormeld besluit had moeten ingaan op de vraag waarom de in bezwaar overgelegde stukken al dan niet aanleiding geven de boete te matigen, wordt aldus niet langer door de minister bestreden.
2.2.4. Gelet op het ter zitting bij de Afdeling door de minister ingenomen standpunt is het hoger beroep ongegrond. Het betoog behoeft geen bespreking meer.
2.2.5. De Afdeling stelt vervolgens vast dat de minister in het
hoger-beroepschrift, zoals toegelicht ter zitting in hoger beroep, een nadere motivering heeft gegeven ten aanzien van de vraag of de door [appellant]
overgelegde controleerbare financiële gegevens nopen tot de conclusie dat sprake is van bijzondere omstandigheden, zodat de opgelegde boete diende te worden gematigd. De minister heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat uit de desbetreffende gegevens kan worden afgeleid dat [appellant] reeds in ernstige financiële problemen verkeerde en niet aannemelijk is dat [appellant] door de boete onevenredig wordt getroffen, zodat geen aanleiding heeft bestaan de opgelegde boete te matigen.
2.2.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het in 2.2.5 weergegeven standpunt gesteld. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de bij brief van 4 januari 2008 door [appellant] overgelegde stukken voor de minister aanleiding hadden moeten zijn om aanvullende gegevens te vergaren, alvorens een besluit op bezwaar te nemen.
2.2.7. Voorts heeft [appellant] in hoger beroep nog aanvullende gegevens ter zake van de financiële positie van zijn bedrijf overgelegd, welke stukken hij, naar hij ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, niet reeds eerder heeft kunnen overleggen, nu hij een achterstand in zijn administratie heeft gehad, omdat zijn boekhouding, die werd bijgehouden door een administratiekantoor dat zich niet aan de wet heeft gehouden, door de Belastingdienst in beslag was genomen. In dat kader heeft de minister ter zitting desgevraagd aangegeven er geen bezwaar tegen te hebben dat de Afdeling voormelde stukken in haar beoordeling betrekt.
2.2.8. Uit de door [appellant] in hoger beroep overgelegde stukken blijkt evenmin dat de slechte financiële situatie van [appellant] is veroorzaakt door de aan hem opgelegde boete, doch veeleer een gevolg is van omstandigheden die tot het normale ondernemersrisico behoren. Hoewel er wisselende bedrijfsresultaten zijn, blijkt uit deze stukken dat het resultaat over 2008 is verbeterd ten opzichte van het resultaat over 2007 en [appellant] in 2008 een winst heeft behaald van € 16.279,00. Voorts is van belang dat de minister [appellant] reeds in het besluit van 6 maart 2008 heeft gewezen op de mogelijkheid in de fase van de invordering van de boete een verzoek tot het treffen van een betalingsregeling in te dienen, zodat hij de boete in termijnen kan betalen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister naar aanleiding van de in hoger beroep overgelegde stukken tot matiging van de opgelegde boete dient over te gaan.
2.3. Uit het onder 2.2.4 overwogene volgt dat de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 6 maart 2008 is vernietigd, voor bevestiging in aanmerking komt. In het onder 2.2.5 en 2.2.8 overwogene ziet de Afdeling evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 6 maart 2008 geheel in stand te laten omdat de uitkomst van het geschil, in geval de minister met inachtneming van deze uitspraak opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht zou kunnen doorstaan.
2.4. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 6 maart 2008, kenmerk AJ/JZ/2007/37607/BOB, geheel in stand blijven;
III. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van [appellant], handelend onder de naam [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een totaal bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] , handelend onder de naam [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.
De voorzitter
is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen.
w.g. Beerse
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009
32-382-550.