Uitspraak
200807056/1/M1.
Datum uitspraak: 16 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap Afvalsturing Friesland N.V., gevestigd te Leeuwarden,
appellante,
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juli 2008, voor zover van belang, heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Fryslân (hierna: het dagelijks bestuur) aan de naamloze vennootschap Afvalsturing Friesland N.V., handelend onder de naam Omrin (hierna: Omrin) een vergunning verleend als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) voor het lozen van afvalwater via een persleiding op de rioolwaterzuiveringsinstallatie Heerenveen (hierna: de rwzi). Dit besluit is op 8 augustus 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft Omrin bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 september 2008, beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2009, waar Omrin, vertegenwoordigd door ir. E.C. Doekemeijer, S. Bosch en A. Schaap, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door drs. G. Jansen en ing. A.P. Roedema, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Omrin heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 24 november 2009, waar Omrin, vertegenwoordigd door ir. E.C. Doekemeijer, S. Bosch en A. Schaap, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door ing. A.P. Roedema en R. Tamminga, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het dagelijks bestuur stelt dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover wordt aangevoerd dat sturing op en handhaving van de gestelde norm omtrent de verhouding BZV/N nauwelijks mogelijk is.
2.1.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
Dit artikel moet aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Bij besluiten inzake een Wvo-vergunning zijn uitsluitend beslissingen omtrent afzonderlijke lozingen als zelfstandig te beschouwen besluitonderdelen te onderscheiden.
2.1.2. De beroepsgrond dat sturing op en handhaving van de gestelde norm omtrent de verhouding BZV/N nauwelijks mogelijk is, heeft betrekking op de lozing van afvalwater op de rwzi. Omrin heeft zienswijzen naar voren gebracht die betrekking hebben op deze lozing. Anders dan het dagelijks bestuur stelt, bestaat dan ook geen grond om het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. De voorschriften kunnen mede strekken tot bescherming van het belang van een doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk.
Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo is met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer artikel 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het dagelijks bestuur een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. Binnen de inrichting wordt, voor zover van belang, een deel van het vuilwater rechtstreeks naar een effluentput geleid. Het andere deel wordt eerst in de afvalwaterzuiveringsinstallatie van de inrichting behandeld en vervolgens naar de effluentput geleid. Vervolgens wordt het effluent via deze effluentput en via een persleiding geloosd op de rwzi.
2.4. Ingevolge het eerste lid van vergunningvoorschrift 5, voor zover van belang, dient de verhouding BZV/N in het afvalwater dat wordt geloosd op de rwzi minimaal drie te zijn, waarbij BZV staat voor biologisch zuurstof verbruik en N voor het stikstofgehalte.
2.5. Omrin kan zich niet vinden in bovengenoemd voorschrift. Zij voert in dit verband aan dat de twee mogelijke opties die ter beschikking staan ter voldoening aan de gestelde eis, te weten verlaging van het stikstofgehalte en verhoging van het BZV-gehalte, niet tot het gewenste resultaat leiden en niet van haar kan worden gevergd deze maatregelen te treffen. Omtrent de optie het stikstofgehalte te verlagen, merkt Omrin op dat het verwijderingsrendement van stikstof van 98% reeds zeer hoog is. Ten aanzien van de optie het BZV-gehalte te verhogen voert Omrin aan, daarbij ook wijzend op een rapport van Tauw van 16 juni 2009, dat dosering van extra BZV niet doelmatig is, nu nauwelijks nog nitraat in het effluent van Omrin aanwezig is. Voorts kan dosering van extra BZV, na behandeling in de afvalwaterzuiveringsinstallatie, niet worden beschouwd als toepassing van de voor de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken. De kosten van ongeveer € 75.200 zijn volgens haar in de branche niet gangbaar en niet economisch verantwoord. Tot slot is volgens Omrin niet aangetoond dat het in het belang van een doelmatige werking van de rwzi nodig is dat de verhouding BZV/N in het afvalwater dat zij loost minimaal drie moet zijn. Zij gaat in dit verband onder meer in op de bijdrage van Omrin aan de belasting van de rwzi en op de omstandigheid dat ten onrechte niet zou zijn onderzocht of de doelmatige werking van de rwzi kan worden verbeterd door binnen de rwzi zelf maatregelen te treffen.
2.5.1. Het betoog van het dagelijks bestuur komt erop neer dat de desbetreffende eis is gesteld met het oog op het belang van de doelmatige werking van de rwzi. Het dagelijks bestuur wijst in dit verband op de aan de rwzi gestelde lozingsnorm voor totaal stikstof.
2.5.2. In het deskundigenbericht wordt vermeld dat bij het verwijderen van stikstof een zeer goed resultaat wordt behaald. Verdergaande verlaging van de concentratie is geen optie, aldus het deskundigenbericht. De Afdeling ziet geen reden daar anders over te oordelen.
2.5.3. Voor zover Omrin, daarbij wijzend op het rapport van Tauw, aanvoert dat toevoeging van BZV niet zinvol is, aangezien er nauwelijks nitraat in het effluent van Omrin resteert, overweegt de Afdeling dat artikel 1, vijfde lid, van de Wvo het bevoegd gezag de mogelijkheid geeft voorschriften aan de vergunning te verbinden ten behoeve van de bescherming van het belang van een doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 8 oktober 2008 in zaak nr.
200707152/1) blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1, vijfde lid, van de Wvo dat het begrip "doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk" ruim dient te worden opgevat. De bepaling ziet op alle aspecten die van invloed zijn op de werking van het zuiveringstechnische werk. De Afdeling maakt uit het deskundigenbericht op dat door een te lage verhouding BZV/N de doelmatige werking van de rwzi nadelig wordt beïnvloed. Het aandeel van Omrin in de hoeveelheid totaal stikstof in het door de rwzi op het oppervlaktewater geloosde water is ongeveer 2 mg/l; ongeveer 20% van de lozingsgrenswaarde die in dit verband geldt voor de rwzi. Daarmee draagt Omrin blijkens het deskundigenbericht substantieel bij aan de totale biologische belasting van de rwzi. Uit het deskundigenbericht kan worden opgemaakt dat door de verhouding BZV/N in het afvalwater van Omrin zoals dat de laatste jaren is geloosd op de rwzi de doelmatige werking van de rwzi nadelig wordt beïnvloed en dat de in voorschrift 5 opgenomen waarde voor de verhouding BZV/N in het afvalwater de doelmatige werking van de rwzi ten goede komt. De Afdeling ziet geen reden in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. Het dagelijks bestuur heeft zich daarom naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 5 in zoverre de bescherming van het belang van een doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk dient.
200707152/1) blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1, vijfde lid, van de Wvo dat het begrip "doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk" ruim dient te worden opgevat. De bepaling ziet op alle aspecten die van invloed zijn op de werking van het zuiveringstechnische werk. De Afdeling maakt uit het deskundigenbericht op dat door een te lage verhouding BZV/N de doelmatige werking van de rwzi nadelig wordt beïnvloed. Het aandeel van Omrin in de hoeveelheid totaal stikstof in het door de rwzi op het oppervlaktewater geloosde water is ongeveer 2 mg/l; ongeveer 20% van de lozingsgrenswaarde die in dit verband geldt voor de rwzi. Daarmee draagt Omrin blijkens het deskundigenbericht substantieel bij aan de totale biologische belasting van de rwzi. Uit het deskundigenbericht kan worden opgemaakt dat door de verhouding BZV/N in het afvalwater van Omrin zoals dat de laatste jaren is geloosd op de rwzi de doelmatige werking van de rwzi nadelig wordt beïnvloed en dat de in voorschrift 5 opgenomen waarde voor de verhouding BZV/N in het afvalwater de doelmatige werking van de rwzi ten goede komt. De Afdeling ziet geen reden in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen. Het dagelijks bestuur heeft zich daarom naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 5 in zoverre de bescherming van het belang van een doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk dient.
Ook als de kosten voor het doseren van extra BZV zoals Omrin stelt € 75.200 bedragen, daargelaten de vraag of dit feitelijk juist is, is het de Afdeling in hetgeen Omrin heeft aangevoerd niet aannemelijk geworden dat het voldoen aan voorschrift 5, voor zover hier aan de orde, economisch niet haalbaar is in de bedrijfstak waartoe de inrichting van Omrin behoort.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de lozingseis in voorschrift 5, voor zover hier aan de orde, is gebaseerd op toepassing van ten minste de met betrekking tot de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Het beroep faalt in zoverre.
2.6. Omrin heeft voorts betoogd dat de opgelegde verhouding BZV/N niet naleefbaar en handhaafbaar is, nu betrouwbare sturing op de gestelde eis niet mogelijk is. Zij wijst er in dit verband op dat zij geen invloed heeft op het sanitaire afvalwater en het hemelwater dat rechtstreeks naar de effluentput wordt geleid.
2.6.1. In het deskundigenbericht wordt vermeld dat gelet op de onzekerheden ten aanzien van het sanitaire afvalwater en het hemelwater, welke stromen afhankelijk zijn van het gebruik en de meteorologische omstandigheden, een overmaat aan BZV moet worden toegevoegd aan het effluent om zeker te zijn dat wordt voldaan aan de lozingseis. Dat (online) BZV-sturing technisch niet mogelijk is, betekent niet dat het onmogelijk is om door het uitvoeren van procesmetingen of andere online metingen, van bijvoorbeeld CZV, gegevens te verzamelen waarop sturing van de BZV-dosering kan plaatsvinden, aldus het deskundigenbericht. Het deskundigenbericht wijst er verder op dat het BZV-gehalte kan worden bepaald als voortschrijdend rekenkundig gemiddelde van opeenvolgende volumeproportionele etmaalmonsters. Dit alles geeft mogelijkheden tot sturing van de hoeveelheid BZV, aldus het deskundigenbericht. De Afdeling ziet geen aanleiding aan het op dit punt gestelde in het deskundigenbericht te twijfelen. Gelet hierop heeft het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de opgelegde verhouding BZV/N naleefbaar is. De Afdeling ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde verhouding BZV/N niet handhaafbaar is. Het beroep faalt in zoverre.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Van Hamond
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009
446.