Uitspraak
200808617/1/R2.
Datum uitspraak: 23 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats], gemeente Halderberge,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 2008, nr. 1136966, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Halderberge (hierna: de raad) bij besluit van 22 september 2005 vastgestelde bestemmingsplan "Revitalisering Buitengebied".
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 november 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2009, waar [appellanten], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door R. Timmermans, ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het plan
2.3. Het plan voorziet in een aanvulling en een gedeeltelijke herziening van de planvoorschriften van de bestemmingsplannen voor het buitengebied van de gemeente Halderberge.
De betrokken planvoorschriften
2.4. Ingevolge artikel 1 van Pro de planvoorschriften, voor zover hier van belang, omvat het plan een aanvulling dan wel herziening van de voorschriften van verschillende bestemmingsplannen voor het buitengebied van de gemeente Halderberge.
Ingevolge artikel 2 van Pro de planvoorschriften, voor zover hier van belang, wordt onder statische opslagactiviteiten verstaan de opslag van goederen die geen regelmatige verplaatsing behoeven, zoals (antieke) auto's, boten, caravans en dergelijke.
Ingevolge artikel 5 van Pro de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in de in
artikel 1 genoemde Pro plannen ten behoeve van opslagactiviteiten als nevenactiviteit bij een bestaand agrarisch bedrijf onder de navolgende voorwaarden:
1. er wordt geen afbreuk gedaan aan de natuurlijke-, landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten en het hergebruik gaat gepaard met een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit;
2. de locatie is niet gelegen in de GHS-natuur, zoals die is weergegeven op de hulpkaart "Hulpkaart GHS- en AHS-zones";
3. opslag die ten dienste staat van een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf is uitgesloten;
4. de opslag blijft beperkt tot maximaal 1.000 m² per agrarisch bouwblok;
5. er vindt geen buitenopslag plaats;
6. de effecten op de mobiliteit zijn beperkt;
7. detailhandel is uitgesloten;
8. tevoren winnen burgemeester en wethouders advies in van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen.
De voorgeschiedenis
2.5. Bij het eerste besluit omtrent goedkeuring van 21 maart 2006 heeft het college, voor zover hier van belang, goedkeuring onthouden aan artikel 5 van Pro de planvoorschriften. Daarbij stelde het college zich op het standpunt dat in deze bepaling ten onrechte geen beperking is gesteld aan de aard van de goederen die mogen worden opgeslagen. In zoverre achtte het college deze bepaling in strijd met het beleid zoals opgenomen in de provinciale Beleidsnota "Buitengebied in ontwikkeling" (hierna: de Beleidsnota), omdat op grond daarvan nevenfuncties als vervolgfuncties worden beoordeeld en daarin is neergelegd dat, onder bepaalde voorwaarden, slechts statische opslagactiviteiten als vervolgfunctie zijn toegelaten. Tegen deze uitspraak heeft de raad beroep ingesteld.
2.5.1. In de uitspraak van 14 februari 2007, in zaak nr.
200603628/1inzake dit beroep, heeft de Afdeling het volgende overwogen:
200603628/1inzake dit beroep, heeft de Afdeling het volgende overwogen:
"Blijkens de Beleidsnota en het verhandelde ter zitting is met de Beleidsnota slechts de opslag van naar hun aard statische goederen als nevenfunctie van het agrarisch bedrijf toegestaan, omdat verweerder de opslag van niet-statische goederen in het buitengebied in verband met de verkeersaantrekkende werking ervan onwenselijk acht.
Indien opslag ten dienste van een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf is uitgesloten, de opslag beperkt blijft tot maximaal 1000 m² per agrarisch bouwblok en de effecten op de mobiliteit beperkt dienen te zijn, volgt uit het in de Beleidsnota neergelegde beleid, dat materieel alleen opslag ten dienste van particulieren dient te worden toegelaten. Gelet hierop is de verkeersaantrekkende werking van de opslag beperkt. In dat licht is onvoldoende onderbouwd dat de beperking van de opslag tot naar hun aard statische goederen zelfstandige betekenis heeft. Het beleid om de opslag als nevenactiviteit in het kader van het hergebruik van voormalige agrarische bedrijfslocaties te beperken tot opslag van particulieren acht de Afdeling niet onredelijk. Nu verweerder echter getoetst heeft aan een voorwaarde die zelfstandige betekenis lijkt te missen, berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd."
2.6. Vervolgens heeft het college zich bij zijn heroverwegingsbesluit van 26 juni 2007 op het standpunt gesteld dat, gelet op de formulering van het beleid in de Beleidsnota, materieel gezien alleen opslag ten behoeve van particulieren wordt toegelaten. Door de beperkende voorwaarden die op grond van de Beleidsnota aan opslag worden verbonden, komt volgens het college geen zelfstandige betekenis toe aan de beperking tot "naar hun aard statische goederen". Derhalve acht het college het niet langer noodzakelijk om vast te houden aan de desbetreffende voorwaarde in de Beleidsnota, die niet tevens is opgenomen in artikel 5 van Pro de planvoorschriften, en heeft het college goedkeuring verleend aan deze bepaling. [appellanten] konden zich hierin niet vinden en hebben vervolgens beroep ingesteld.
2.6.1. In de uitspraak van 16 april 2008, in zaak nr.
200705748/1inzake laatstgenoemd beroep, heeft de Afdeling het volgende overwogen:
200705748/1inzake laatstgenoemd beroep, heeft de Afdeling het volgende overwogen:
"In hun bedenkingen hebben [appellanten] aangevoerd dat ten onrechte op grond van het plan ook niet-statische opslag kan worden toegelaten. Dienaangaande heeft het college, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2007, in het bestreden besluit opnieuw een standpunt ingenomen, zodat het college in zoverre opnieuw op deze bedenkingen heeft beslist.
[appellanten] hebben in hun bedenkingen echter ook aangevoerd dat de vrijstellingsbevoegdheid in artikel 5 van Pro de planvoorschriften ten onrechte van toepassing is op alle bestemmingsplannen voor het buitengebied die met het plan worden aangevuld dan wel worden herzien. Zij stellen dat opslag als nevenactiviteit slechts in uitzonderingssituaties dient te worden toegelaten, waarvoor een procedure omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van Pro de WRO volgens hen in de rede ligt. Voorts hebben [appellanten] in hun bedenkingen nog aangevoerd dat de voorwaarde dat de effecten op de mobiliteit beperkt zijn, onvoldoende bepaald is en in strijd is met de rechtszekerheid. Deze bedenkingen zijn in het bestreden besluit echter onbesproken gebleven, zodat het college daarover geen kenbare nieuwe beslissing heeft genomen. Ook anderszins is het college niet ingegaan op deze onderwerpen. In het bestreden besluit is slechts ingegaan op hetgeen in de uitspraak van 14 februari 2007 door de Afdeling is overwogen. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Awb. Het beroep is reeds hierom gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Hetgeen [appellanten] voor het overige hebben aangevoerd, behoeft derhalve geen bespreking."
Het beroep
2.7. Het college verwijst voor haar standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2007, in zaak nr.
200603628/1, en het daarna genomen heroverwegingsbesluit van 26 juni 2007. Het college voegt daaraan toe dat door de beperkende voorwaarden die in de Beleidsnota zijn gesteld aan de opslag van goederen, aan de voorwaarden van opslag van "naar hun aard statische goederen" in de Beleidsnota geen zelfstandige betekenis toekomt. Materieel gezien wordt alleen opslag ten behoeve van particulieren toegelaten op grond waarvan de verkeersaantrekkende werking beperkt is. De vrijstellingsbevoegdheid zoals geregeld in artikel 5 van Pro de planvoorschriften past dan ook binnen de kaders van voornoemde Beleidsnota. Het college blijft van mening dat het niet langer noodzakelijk is om daarnaast vast te houden aan de eis dat het moet gaan om opslag van "naar hun aard statische goederen".
200603628/1, en het daarna genomen heroverwegingsbesluit van 26 juni 2007. Het college voegt daaraan toe dat door de beperkende voorwaarden die in de Beleidsnota zijn gesteld aan de opslag van goederen, aan de voorwaarden van opslag van "naar hun aard statische goederen" in de Beleidsnota geen zelfstandige betekenis toekomt. Materieel gezien wordt alleen opslag ten behoeve van particulieren toegelaten op grond waarvan de verkeersaantrekkende werking beperkt is. De vrijstellingsbevoegdheid zoals geregeld in artikel 5 van Pro de planvoorschriften past dan ook binnen de kaders van voornoemde Beleidsnota. Het college blijft van mening dat het niet langer noodzakelijk is om daarnaast vast te houden aan de eis dat het moet gaan om opslag van "naar hun aard statische goederen".
Het college stelt zich voorts op het standpunt dat, gelet op het voorgaande, de aard van de opslag met zich brengt dat het in beginsel om goederen gaat die een beperkte mobiliteit met zich brengen. Dit aspect wordt nog eens benadrukt in de vrijstellingscriteria van artikel 5 van Pro de planvoorschriften en maakt deel uit van de totale afweging. Het college acht de opgenomen bepaling voldoende om tot een gewogen oordeel te kunnen komen bij de toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid, zoals neergelegd in artikel 5 van Pro de planvoorschriften.
2.8. [appellanten] betogen dat het college ten onrechte heeft gesteld dat geen zelfstandige betekenis toekomt aan de beperking tot opslag van "naar hun aard statische goederen", zoals bedoeld in de Beleidsnota. Daartoe voeren zij aan dat in artikel 5 van Pro de planvoorschriften niet uitdrukkelijk een beperking tot opslag voor particulieren is opgenomen, zodat ook de opslag ten behoeve van elders gevestigde agrarische bedrijven mogelijk is en nevenvestigingen van agrarische bedrijven kunnen ontstaan.
Voorts betogen [appellanten] dat door het opnemen van de voorwaarde "naar hun aard statische goederen" in artikel 5 van Pro de planvoorschriften in belangrijke mate wordt verzekerd dat het aantal verkeersbewegingen beperkt blijft. De in artikel 5 van Pro de planvoorschriften opgenomen voorwaarde "beperkte effecten op de mobiliteit" biedt volgens hen onvoldoende houvast en bovendien heeft het college ook geen nadere omlijning gegeven van de voorwaarde. Derhalve is dit planvoorschrift onvoldoende objectief begrensd, aldus [appellanten]. In dit kader voeren zij aan dat niet valt in te zien dat de opslag ten behoeve van particulieren tot maximaal 1.000 m² per agrarisch bouwblok zonder nadere invulling met betrekking tot "statische goederen", leidt tot beperkte effecten op de mobiliteit.
2.9. In de Beleidsnota, vastgesteld op 20 juli 2004, is onder de "Beleidslijn Voormalige agrarische bedrijfslocaties (VAB's) in het Buitengebied (buiten de begrensde bebouwingsconcentraties)" het volgende beleid voor opslagactiviteiten opgenomen:
"Hergebruik van VAB’s in het buitengebied ten behoeve van statische opslagactiviteiten is toegestaan (….) mits:
- er geen afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke-, landschappelijke- en cultuurhistorisch waardevolle kwaliteiten en het hergebruik gepaard gaat met een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit;
- de VAB niet is gelegen in de GHS-natuur;
- opslag die ten dienste staat van een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf is uitgesloten;
- alleen opslag van naar hun aard statische goederen is toegestaan;
- de opslag beperkt blijft tot maximaal 1000 m2 per (voormalig) bouwblok;
- er geen buitenopslag plaats vindt;
- de effecten op de mobiliteit beperkt zijn;
- detailhandel is uitgesloten;
- de overige bedrijfsbebouwing zonder cultuurhistorische waarden, wordt gesloopt."
Onder naar hun aard statische goederen wordt in de Beleidsnota verstaan goederen die geen regelmatige verplaatsing behoeven zoals (antieke) auto's, boten, caravans en dergelijke. De opslag mag niet bestemd zijn voor de handel dan wel dienen voor een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf. Voorkomen moet worden dat er (op termijn) sprake is van een dependance van een niet-agrarisch bedrijf, aldus de Beleidsnota. Voorts is onder de "Beleidslijn Nevenfuncties en Verbrede landbouw" het volgende beleid voor nevenfuncties opgenomen:
"Wij beoordelen nevenfuncties als zijnde vervolgfuncties. Hieruit volgt dat alleen functies die ingevolge het Streekplan en deze beleidsregels als vervolgfunctie kunnen worden toegelaten, als nevenfunctie kunnen worden ontplooid (…). Voorbeelden van nevenfuncties die ingevolge het Streekplan en deze beleidsnota als vervolgfunctie ontwikkeld kunnen worden zijn: (…) statische binnenopslag."
2.9.1. De Afdeling stelt vast dat, zoals reeds uit de uitspraak van 14 februari 2007, als ook uit de overige stukken, en het verhandelde ter zitting blijkt, op grond van de Beleidsnota slechts de opslag van naar hun aard statische goederen als nevenfunctie van het agrarische bedrijf is toegestaan, omdat het college de opslag van niet-statische goederen in het buitengebied in verband met de verkeersaantrekkende werking ervan onwenselijk acht.
Het college heeft kunnen oordelen dat in het plan materieel alleen opslag ten behoeve van particulieren wordt toegelaten gezien de voorwaarden van artikel 5. Daarbij wijst de Afdeling erop dat het hier gaat om een vrijstellingsbevoegdheid en dat derhalve per geval zal moeten worden afgewogen of opslag als nevenactiviteit kan worden toegestaan. Hierbij dient aan alle voorwaarden van artikel 5, waaronder de voorwaarde dat de effecten op de mobiliteit beperkt moeten zijn, te worden voldaan.
Voor zover [appellanten] hebben betoogd dat op grond van het plan ook de opslag ten behoeve van elders gevestigde agrarische bedrijven is toegelaten, zodat nevenvestigingen van agrarische bedrijven kunnen ontstaan, overweegt de Afdeling dat ter zitting is komen vast te staan dat agrarische opslag op grond van de geldende bestemming reeds mogelijk is en de vrijstellingsbevoegdheid in artikel 5 van Pro de planvoorschriften in zoverre niet meer mogelijk maakt dan de geldende bestemmingsplannen. Het moet echter wel steeds om opslag gaan.
Wat betreft de voorwaarde "beperkte effecten op de mobiliteit" overweegt de Afdeling als volgt. Bij het beoordelen of wordt voldaan aan de in het plan opgenomen voorwaarden voor het verlenen van een vrijstelling komt het college van burgemeester en wethouders beoordelingsvrijheid toe. Het begrip "beperkt" moet worden gelezen in samenhang met de andere voorwaarden. Of iets "beperkt" is, hangt samen met de situatie ter plaatse en dient door het college van burgemeester en wethouders per geval te worden beoordeeld. Ter zitting is door de raad bevestigd dat het bij de nadere invulling van dit begrip niet de bedoeling is om af te wijken van hetgeen is bepaald in artikel 2 van Pro de planvoorschriften, waar wordt gesproken over goederen die geen regelmatige verplaatsing behoeven. Om het begrip "beperkt" goed te kunnen beoordelen, is gekozen voor een vrijstellingsbevoegdheid, in plaats van de opslagactiviteiten als bedoeld in artikel 5 van Pro de planvoorschriften bij recht mogelijk te maken. Niet kan worden gezegd dat er sprake is van een onvoldoende objectieve begrenzing van genoemde voorwaarde.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen reden bestaat om goedkeuring aan artikel 5 van Pro de planvoorschriften te onthouden.
2.10. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Troost
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2009
234-605.