Uitspraak
200903471/1/V3.
Datum uitspraak: 31 december 2009
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Verwijzingsuitspraak onderscheidenlijk uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie,
2. [de vreemdeling],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht, van 16 april 2009 in zaken nrs. 08/28966 en 08/28967 in de gedingen tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2007 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris), voor zover thans van belang, [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) ongewenst verklaard.
Bij besluit van 17 juli 2008 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 16 april 2009, verzonden op 21 april 2009, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Utrecht (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 14 mei 2009, en de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 19 mei 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
De staatssecretaris en de vreemdeling hebben verweerschriften ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. H. Drenth, advocaat te Utrecht, zijn verschenen. De zaak is ter zitting tegelijkertijd behandeld met zaak nr. 200804879/1/V3.
Bij brieven van 3 november 2009 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek is heropend en dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op twee voor te leggen vragen. De tekst van deze vragen was in concept bijgevoegd.
Bij brieven van onderscheidenlijk 17 november 2009 en 18 november 2009 hebben de vreemdeling en de staatssecretaris een reactie gegeven.
2. Overwegingen
Wettelijk kader
2.1. Op 12 september 1963 is een overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de Gemeenschap) en de Republiek Turkije, ondertekend. Deze is namens die Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap (hierna: de Raad) van 23 december 1963 (PB 1964, 217) (hierna: de Associatieovereenkomst).
Ingevolge artikel 6 van Pro de Associatieovereenkomst verenigen de Overeenkomstsluitende Partijen zich in een Associatieraad, die handelt binnen de grenzen van de hem door de Overeenkomst verleende bevoegdheden, teneinde de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling te verzekeren.
Ingevolge artikel 12 komen Pro de Overeenkomstsluitende Partijen overeen zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (thans na wijziging: artikelen 45, 46 en 47 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie), teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.
Op 23 november 1970 is een Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst (hierna: het Aanvullend Protocol) ondertekend. Het is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293).
Ingevolge artikel 36 van Pro het Aanvullend Protocol, voor zover thans van belang, wordt het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geleidelijk tot stand gebracht overeenkomstig de in artikel 12 van Pro de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen. De hiertoe nodige regels worden door de Associatieraad bepaald.
De Associatieraad heeft krachtens artikel 12 van Pro de Associatieovereenkomst en artikel 36 van Pro het Aanvullend Protocol op 20 december 1976 besluit nr. 2/76 genomen, dat volgens artikel 1 daarvan Pro bedoeld is als een eerste stap op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije. Op 19 september 1980 heeft de Associatieraad besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: besluit nr. 1/80) genomen. Dit besluit dient er volgens de derde overweging van de considerans toe om op sociaal gebied de regeling voor werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling die is ingevoerd bij voormeld besluit nr. 2/76.
Ingevolge het in deel 1 van hoofdstuk II van besluit nr. 1/80 opgenomen artikel 6, eerste lid, heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort, behoudens het bepaalde in artikel 7 betreffende Pro de vrije toegang tot arbeid van de gezinsleden:
- na een jaar legale arbeid in die lidstaat recht op verlenging van zijn arbeidsvergunning bij dezelfde werkgever indien deze werkgelegenheid heeft;
- na drie jaar legale arbeid en onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang, in die lidstaat recht om in hetzelfde beroep bij een werkgever van zijn keuze te reageren op een ander arbeidsaanbod, gedaan onder normale voorwaarden en geregistreerd bij de arbeidsbureaus van die lidstaat;
- na vier jaar legale arbeid in die lidstaat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.
Ingevolge het eveneens in deel 1 van hoofdstuk II van besluit nr. 1/80 opgenomen artikel 7, voor zover thans van belang, hebben gezinsleden van een tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemer, die toestemming hebben gekregen om zich bij hem te voegen:
- het recht om – onder voorbehoud van de aan de werknemers uit de lidstaten van de Gemeenschap te verlenen voorrang – te reageren op een arbeidsaanbod, wanneer zij sedert ten minste drie jaar aldaar legaal wonen;
- er vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te hunner keuze wanneer zij sedert ten minste vijf jaar aldaar legaal wonen.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van besluit nr. 1/80 worden de bepalingen van deel 1 van hoofdstuk II van besluit nr. 1/80 toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
Ingevolge artikel 27, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (hierna: de richtlijn) moeten de om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen. Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die los staan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.
Tot 1 april 2001 waren de toelating en het verblijf van vreemdelingen in Nederland geregeld in de Vreemdelingenwet (Stb. 1965, 40), in werking getreden op 1 januari 1967. Op 1 april 2001 is de Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000, Stb. 2000, 495; hierna: de Vw 2000) in werking getreden, die nadien enkele malen is gewijzigd. Op 1 april 2001 is tevens het krachtens die wet vastgestelde Vreemdelingenbesluit 2000 (Stb. 2000, 497; hierna: het Vb 2000) in werking getreden.
In de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) heeft de staatssecretaris uiteengezet hoe hij van de hem bij de Vw 2000 en het Vb 2000 verleende bevoegdheden gebruik zal maken.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, worden afgewezen indien de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid.
Ingevolge artikel 3.86, eerste lid, aanhef en onder d, van het Vb 2000 kan de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, worden afgewezen op grond van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 wegens gevaar voor de openbare orde, indien de vreemdeling wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaar of meer is bedreigd, bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis een gevangenisstraf of jeugddetentie, een taakstraf of een maatregel als bedoeld in artikel 37a, 38m, of 77h, vierde lid, onder a, van het Wetboek van Strafrecht, dan wel het buitenlandse equivalent daarvan, is opgelegd, en het onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte van die straf of maatregel ten minste gelijk is aan de in het tweede lid bedoelde norm.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, bedraagt de in het eerste lid, onder d, bedoelde norm bij een verblijfsduur van:
minder dan 1 jaar: 1 maand;
ten minste 1 jaar, maar minder dan 2 jaar: 3 maanden;
ten minste 2 jaar, maar minder dan 3 jaar: 6 maanden;
ten minste 3 jaar, maar minder dan 4 jaar: 9 maanden;
ten minste 4 jaar, maar minder dan 5 jaar: 12 maanden;
ten minste 5 jaar, maar minder dan 6 jaar: 24 maanden;
ten minste 6 jaar, maar minder dan 7 jaar: 30 maanden;
ten minste 7 jaar, maar minder dan 8 jaar: 36 maanden;
ten minste 8 jaar, maar minder dan 9 jaar: 45 maanden;
ten minste 9 jaar, maar minder dan 10 jaar: 54 maanden;
ten minste 10 jaar, maar minder dan 15 jaar: 60 maanden;
ten minste 15 jaar, maar minder dan 20 jaar: 96 maanden.
Ingevolge het vierde lid wordt voor de toepassing van het tweede lid onder verblijfsduur verstaan: de duur van het rechtmatige verblijf bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e, dan wel l, van de Vw 2000 of als Nederlander, direct voorafgaande aan het moment waarop het misdrijf is gepleegd of aangevangen.
Volgens paragraaf B1/5.3.6 van de Vc 2000, zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar en voor zover thans van belang, wordt de ernst van de inbreuk op de openbare orde bepaald aan de hand van de strafmaat. Om te beoordelen of het verdere verblijf aan een vreemdeling kan worden ontzegd, wordt de hoogte van de opgelegde straf gerelateerd aan de duur van het verblijf van de vreemdeling in Nederland. Dit is het principe van de zogenaamde glijdende schaal. Deze regels zijn van toepassing op alle gevallen waarin sprake is van verlenging of wijziging van het verblijf, alsmede indien een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000 wordt ingetrokken.
Ingevolge artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, kan de vreemdeling door de staatssecretaris ongewenst worden verklaard indien hij bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd.
Volgens paragraaf A5/1 van de Vc 2000, zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar en voor zover thans van belang, is de ongewenstverklaring een administratieve maatregel die ten doel heeft bepaalde vreemdelingen, aan wie het niet of niet langer is toegestaan in Nederland te verblijven, uit het land te weren. Door de ongewenstverklaring wordt hun verblijf in en illegale terugkeer naar Nederland strafbaar. De ongewenstverklaring heeft tevens tot gevolg dat deze vreemdelingen – zolang de ongewenstverklaring van kracht blijft – geen titel tot verblijf kunnen hebben of verkrijgen, hun in het kader van de grensbewaking de toegang tot het grondgebied zal worden geweigerd en het hun niet is toegestaan de behandeling van een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning in Nederland af te wachten.
Volgens paragraaf A5/2 van de Vc 2000, zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar en voor zover thans van belang, ziet artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 op vreemdelingen die rechtmatig in Nederland verbleven en wier verblijfsrecht wegens inbreuk op de openbare orde is beëindigd, bijvoorbeeld door een beslissing om de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning niet te verlengen of de verblijfsvergunning in te trekken. De glijdende schaal is daarbij van toepassing.
In het hoger beroep van de vreemdeling
2.2. In de enige grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de thans gebleken feiten en omstandigheden niet blijkt dat de vreemdeling rechten kan ontlenen aan artikel 6, eerste lid, van besluit nr. 1/80 en dat uit hetgeen de vreemdeling naar voren heeft gebracht en heeft overgelegd, niet volgt dat hij minstens een jaar heeft gewerkt voor één werkgever, daargelaten of dat de inlener of het uitzendbureau was.
Daartoe betoogt de vreemdeling, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat uit het door hem in bezwaar overgelegde overzicht blijkt dat hij meer dan een jaar bij Lisa Holding B.V. heeft gewerkt. Verder valt uit dat overzicht op te maken dat hij tussen 21 juni 1999 en 26 mei 2004 in totaal meer dan vier jaar legale arbeid in Nederland heeft verricht, zij het dat de gewerkte perioden bij verschillende arbeidsbureaus niet altijd naadloos op elkaar aansluiten. De rechtbank heeft niet onderkend dat de vreemdeling na vier jaar legale arbeid rechten kan ontlenen aan artikel 6 van Pro besluit nr. 1/80 en vrije toegang heeft tot iedere arbeid in loondienst naar keuze. Dat hij veelal via arbeidsbureaus heeft gewerkt, doet niets af aan het feit dat hij in Nederland het gestelde arbeidsverleden heeft opgebouwd. Arbeidsbureaus zijn immers verantwoordelijk voor de uitbetaling van het loon en de continuering van de werkverschaffing, aldus de vreemdeling.
2.2.1. Uit het door de vreemdeling bedoelde overzicht blijkt dat hij van 21 juni 1999 tot en met 24 juli 2000 voor Lisa Holding B.V. heeft gewerkt. Overweging 2.9 van de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank heeft overwogen dat uit hetgeen de vreemdeling naar voren heeft gebracht en heeft overgelegd, niet volgt dat hij minstens een jaar heeft gewerkt voor één werkgever, is derhalve in zoverre niet juist. Anders dan de vreemdeling betoogt en uit de bestreden overweging lijkt voort te vloeien, blijkt uit overweging 2.8 en de laatste zin van overweging 2.9 van de aangevallen uitspraak echter dat de rechtbank wel degelijk heeft onderkend dat de vreemdeling ruim een jaar voor dezelfde werkgever heeft gewerkt. De rechtbank hecht hieraan alleen niet de betekenis die de vreemdeling daaraan toegekend wenste te zien, omdat uit de door de vreemdeling overgelegde gegevens niet volgt dat Lisa Holding B.V. na ruim één jaar nog steeds werkgelegenheid voor hem had. Dit laatste is door de vreemdeling niet bestreden.
Het betoog van de vreemdeling dat hij ingevolge artikel 6, eerste lid, derde streepje, van besluit nr. 1/80 in Nederland vrije toegang heeft tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze, faalt eveneens. In punt 44 van het arrest van 10 januari 2006 in zaak nr. C-230/03 (Jurispr. blz. I-00157; Sedef) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) overwogen dat een Turkse migrerende werknemer in de regel aan artikel 6, eerste lid, derde streepje, van besluit nr. 1/80 geen rechten kan ontlenen op grond van het feit alleen dat hij gedurende meer dan vier jaar wettig in de lidstaat van ontvangst heeft gewerkt, indien hij in de eerste fase niet gedurende meer dan een jaar voor eenzelfde werkgever heeft gewerkt en in de tweede fase verder nog twee jaar voor diezelfde werkgever heeft gewerkt. Nu de vreemdeling niet achtereenvolgens alle in de drie streepjes van artikel 6, eerste lid, van besluit nr. 1/80 gestelde voorwaarden heeft vervuld, heeft de rechtbank terecht overwogen dat op grond van de thans gebleken feiten en omstandigheden niet blijkt dat de vreemdeling rechten kan ontlenen aan artikel 6, eerste lid, van besluit nr. 1/80.
De grief faalt.
2.3. Het hoger beroep van de vreemdeling is ongegrond.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
In het hoger beroep van de staatssecretaris
Feiten
2.5. De vreemdeling is Nederland in 1999 binnengekomen in het bezit van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv). Op 15 februari 2000 is hem een vergunning tot verblijf verleend, onder de beperking 'gezinshereniging bij ouder [van de vreemdeling]'. Deze was geldig tot 1 maart 2001 en de geldigheidsduur daarvan werd laatstelijk verlengd tot 10 juni 2005. Met ingang van 1 april 2001 is deze vergunning ingevolge artikel 115, tweede lid, van de Vw 2000, onder handhaving van de beperking en de geldigheidsduur, aangemerkt als een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in de zin van artikel 14 van Pro de Vw 2000. Bij het besluit van 13 november 2007, waarbij de vreemdeling ongewenst is verklaard, heeft de staatssecretaris tevens de door de vreemdeling ingediende aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen.
Op 12 mei 2006 is de vreemdeling door het gerechtshof te 's Gravenhage veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van zeven jaren wegens poging tot moord, poging tot doodslag, het medeplegen van opzettelijk handelen in strijd met een in artikel 2, onder B, van de Opiumwet gegeven verbod en het openlijk in vereniging geweld plegen tegen personen. Deze veroordeling is bij arrest van de Hoge Raad der Nederlanden van 22 mei 2007 onherroepelijk geworden.
Niet in geschil is dat de vader van de vreemdeling, H. Inan, sedert 22 december 1993, behalve de Turkse, ook de Nederlandse nationaliteit heeft.
2.5.1. Gelet op de beperking en de geldigheidsduur van de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, moet het ervoor worden gehouden dat de vreemdeling tot aan zijn strafrechtelijke detentie, die begin februari 2005 aanving, bij zijn vader heeft gewoond. De staatssecretaris heeft niet gesteld dat de vader van de vreemdeling niet tot de legale arbeidsmarkt van Nederland behoort. De vraag of de vreemdeling in zoverre aan de vereisten van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 voldoet, valt bij de beoordeling van het thans voorliggende, door de staatssecretaris ingestelde, hoger beroep daarom buiten het geding.
Besluiten
2.6. Bij besluit van 13 november 2007 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, de vreemdeling ongewenst verklaard. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd en hij, gelet op artikel 67, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, derhalve ongewenst kon worden verklaard. Volgens de staatssecretaris kan de vreemdeling geen rechten ontlenen aan artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80, omdat zijn vader sedert 22 december 1993 de Nederlandse nationaliteit bezit. De vreemdeling kan derhalve niet worden aangemerkt als een gezinslid van een tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer. De omstandigheid dat de vader van de vreemdeling de Turkse nationaliteit heeft behouden, maakt dit niet anders, aldus de staatssecretaris.
2.7. In het tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft de vreemdeling betoogd dat, zakelijk weergegeven en voor zover thans van belang, uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat bij verblijfsbeëindiging van Turkse werknemers en hun gezinsleden het communautaire openbare-ordecriterium van toepassing is. Ter motivering van het besluit tot ongewenstverklaring van de vreemdeling kon de staatssecretaris derhalve niet volstaan met een verwijzing naar de ernst van de door de vreemdeling gepleegde misdrijven en de zwaarte van de hem opgelegde gevangenisstraf. De staatssecretaris had dienen te toetsen of het gedrag van de vreemdeling een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormde. Uit de tekst en doelstelling van besluit nr. 1/80 en de desbetreffende jurisprudentie van het Hof volgt niet dat de uit besluit nr. 1/80 voortvloeiende rechten verloren gaan bij verwerving van de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst. Een andere uitleg van besluit nr. 1/80 zou de integratie van Turkse werknemers en hun gezinsleden ondermijnen, aldus de vreemdeling.
In het besluit op bezwaar van 17 juli 2008 heeft de staatssecretaris zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2006 in zaak nr. 200601723/1 (JV 2006/355), wederom op het standpunt gesteld dat, zakelijk weergegeven en voor zover thans van belang, in het geval van de vreemdeling niet aan het communautaire openbare ordecriterium behoeft te worden getoetst, omdat diens vader reeds ten tijde van de binnenkomst van de vreemdeling in Nederland, de Nederlandse nationaliteit had en derhalve niet als Turkse werknemer kan worden beschouwd. Indien de verblijfgever zowel de Nederlandse als de Turkse nationaliteit bezit, kan slechts met succes een beroep op artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 worden gedaan, indien de verblijfgever de Nederlandse nationaliteit nog niet bezat op het moment van de toelating van het gezinslid tot Nederland. Het doel van dit besluit is immers het versterken van de banden tussen de Gemeenschap en Turkije door middel van het stimuleren van het vrij verkeer van werknemers. Dit doel wordt niet gediend, indien de verblijfgever tevens Nederlander is, aldus de staatssecretaris.
Aangevallen uitspraak
2.8. In de uitspraak van 16 april 2009 heeft de rechtbank overwogen dat de vader van de vreemdeling – voor zover deze de hoedanigheid heeft van tot de legale arbeidsmarkt behorende Turkse werknemer in de zin van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 – deze hoedanigheid niet heeft verloren door naturalisatie. Gelet op de uitspraken van het Hof van 11 november 2004 in zaak nr. C-467/02 (Jurispr. blz. I 10895; JV 2005/1; hierna: het arrest Cetinkaya), 16 februari 2006 in zaak nr. C-502/04 (Jurispr. blz. I-01563; JV 2006/92; hierna: het arrest Torun) en 18 juli 2007 in zaak nr. C-325/05 (Jurispr. blz. I-06495; JV 2007/438; hierna: het arrest Derin), worden de door artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 verleende rechten volgens de rechtbank slechts in twee gevallen beperkt, te weten:
- wanneer de aanwezigheid van de Turkse migrerende werknemer op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst wegens zijn persoonlijke gedrag een reële en ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid in de zin van artikel 14, eerste lid, van besluit nr. 1/80;
- wanneer de betrokkene het grondgebied van die Staat gedurende langere tijd zonder gegronde redenen heeft verlaten.
Dat de vader van de vreemdeling reeds ten tijde van diens inreis in Nederland de Nederlandse nationaliteit had en de vreemdeling gelet hierop niet in aanmerking zou komen voor verblijf als gezinslid van een Turkse werknemer op grond van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80, kan gelet op de hiervoor genoemde jurisprudentie van het Hof geen stand houden, aldus de rechtbank.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vreemdeling niet voldoet aan artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80.
Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat, indien de vreemdeling onder de werking van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 valt, hij zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten onrechte de norm van de (nationaalrechtelijke) glijdende schaal op hem van toepassing is geacht. Voor de vreemdeling had dan het openbare-ordecriterium voor onderdanen van de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte dienen te gelden. Daarbij dient te worden beoordeeld of de vreemdeling een actuele bedreiging vormt voor de openbare orde. Nu de staatssecretaris de vreemdeling ongewenst heeft verklaard op grond van de toepassing van de glijdende schaal volgens het nationale recht en de motivering om niet te toetsen aan het communautaire openbare-ordecriterium onvoldoende deugdelijk is, is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond is en het besluit van 17 juli 2008 geen stand kan houden. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de staatssecretaris ter zitting heeft erkend dat, indien aan het communautaire openbare-ordecriterium getoetst dient te worden, de staatssecretaris nader onderzoek noodzakelijk acht. Het is aan de staatssecretaris om dat standpunt in een besluit nader te motiveren, aldus de rechtbank.
Grief
2.9. In de enige grief klaagt de staatssecretaris, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat de vader van de vreemdeling ten tijde van diens binnenkomst in Nederland zowel de Turkse als de Nederlandse nationaliteit had, zodat het voor hem geen nut had om zich te beroepen op de verbetering op sociaal gebied die met besluit nr. 1/80 ten opzichte van besluit nr. 2/76 tot stand is gebracht. Met de Nederlandse nationaliteit heeft hij immers de sterkst mogelijke verblijfs- en arbeidspositie verkregen. Gezien de doelstelling van besluit nr. 1/80, zoals die onder meer blijkt uit de derde overweging van de considerans bij dit besluit, kan worden geconcludeerd dat een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van Nederland behoort, niet meer als Turkse werknemer kan worden aangemerkt, nadat hij de Nederlandse nationaliteit heeft verkregen. Het is dan ook de vraag of het oordeel van de rechtbank kan worden gebaseerd op de door haar aangehaalde arresten van het Hof. Verblijfsbeëindiging of beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt kunnen immers niet aan de orde zijn als een Turkse onderdaan tevens de Nederlandse nationaliteit bezit. Indien een Turkse werknemer de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst verkrijgt, is besluit nr. 1/80 niet langer op hem van toepassing, aldus de staatssecretaris.
Beoordeling
2.10. Blijkens punt 56 van het arrest van het Hof van 10 februari 2000 in zaak nr. C-340/97 (Jurispr. blz. I-00957; JV 2000/81; hierna: het arrest Nazli) moet, ter bepaling van de draagwijdte van de in artikel 14, eerste lid, van besluit nr. 1/80 opgenomen uitzondering op het gebied van de openbare orde, worden uitgegaan van de uitlegging zoals die aan dezelfde uitzondering is gegeven op het gebied van het vrije verkeer van werknemers die gemeenschapsonderdaan zijn.
2.11. De grief komt er in wezen op neer dat artikel 14 van Pro besluit nr. 1/80, zoals uitgelegd door het Hof, in het geval van de vreemdeling niet van toepassing is, omdat de vader van de vreemdeling reeds ten tijde van diens binnenkomst in Nederland, behalve de Turkse, tevens de Nederlandse nationaliteit bezat en daardoor niet langer kan worden aangemerkt als een tot de legale arbeidsmarkt van Nederland behorende Turkse werknemer in de zin van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80. Dit leidt ertoe dat de vreemdeling geen geslaagd beroep op dat artikel kan doen en de staatssecretaris bij de handhaving van het besluit hem ongewenst te verklaren niet aan het communautaire openbare ordecriterium hoefde te toetsen, maar kon volstaan met een verwijzing naar de ernst van de door hem gepleegde misdrijven en de zwaarte van de hem opgelegde gevangenisstraf.
2.11.1. In de zaak die ten grondslag lag aan de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2006, had de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, geoordeeld dat de betrokken vreemdeling en haar echtgenoot, ondanks hun Turkse nationaliteit, geen rechten aan de Associatieovereenkomst, het Aanvullend Protocol en besluit nr. 1/80 konden ontlenen, omdat de echtgenoot ook de Nederlandse nationaliteit bezat en daarom, aldus deze rechtbank, geen Turkse werknemer in de zin van de Associatieovereenkomst was.
In hoger beroep klaagde de betrokken vreemdeling dat de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, door aldus te oordelen, niet had onderkend dat haar echtgenoot wel degelijk diende te worden aangemerkt als een Turkse werknemer in de zin van de Associatieovereenkomst en dat haar derhalve ten onrechte geen mvv was verleend. Ter toelichting op haar grief beriep de vreemdeling zich op het arrest Cetinkaya. De Afdeling oordeelde evenwel dat dit arrest zag op een andere feitelijke situatie dan die waarin de vreemdeling verkeerde, en om die reden niet kon leiden tot het oordeel dat de bestreden overweging onjuist was.
Strikt genomen is de Afdeling in de uitspraak van 31 juli 2006 derhalve niet toegekomen aan de beantwoording van de vraag of een Turkse vreemdeling die tevens de Nederlandse nationaliteit verkrijgt, daardoor niet langer een geslaagd beroep op het bepaalde in besluit nr. 1/80 kan doen. Voor de beslechting van het thans voorliggende geschil is beantwoording van die vraag echter zonder meer noodzakelijk. De Afdeling stelt, gelet op het volgende, vast dat zowel een bevestigende als een ontkennende beantwoording van die vraag zou kunnen worden bepleit.
2.11.2. In punt 53 van het arrest Derin heeft het Hof overwogen dat besluit nr. 1/80 strekt tot bevordering van de geleidelijke integratie, in de ontvangende lidstaat, van de Turkse staatsburgers die aan de in een bepaling van dit besluit gestelde voorwaarden voldoen en dus rechten aan dit besluit ontlenen.
Gelet op de opzet en de doelstelling van besluit nr. 1/80 zou kunnen worden geconcludeerd dat een Turkse werknemer die de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst verkrijgt, ongeacht of hij daarbij de Turkse nationaliteit behoudt, vanaf dat moment volledig in die lidstaat is geïntegreerd. Met het verkrijgen van de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst, geniet hij ten volle de rechten die hem als onderdaan van die lidstaat op grond van het nationale recht en, in voorkomend geval, het gemeenschapsrecht toekomen. Daarmee is de doelstelling van besluit nr. 1/80 voor hem gerealiseerd en ligt het niet langer in de rede dat dit besluit op hem van toepassing is.
Het niet langer van toepassing zijn van besluit nr. 1/80 betekent zo bezien niet dat de rechten die dit besluit aan de betrokkene toekende vóór hij de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst verkreeg, worden beperkt dan wel ontnomen. Met het verkrijgen van de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst heeft de betrokkene juist een sterker verblijfsrecht en een sterkere rechtspositie op de arbeidsmarkt verkregen.
2.11.3. Daar staat tegenover dat hetgeen in overweging 2.11.2. is weergegeven ertoe leidt dat de gezinsleden van een Turkse werknemer die de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst verkrijgt, daardoor in een minder gunstige positie kunnen geraken, omdat zij vanaf dat moment geen rechten meer kunnen verwerven op grond van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 of zelfs de reeds op grond van dat artikel door hen verworven rechten kunnen verliezen. Ook kunnen zij zich in dat geval niet langer beroepen op de artikelen 13 en 14 van besluit nr. 1/80.
2.11.4. Besluit nr. 1/80 bevat geen bepalingen die ertoe strekken dat Turkse werknemers dan wel hun gezinsleden zich niet langer kunnen beroepen op de hun bij besluit nr. 1/80 toegekende rechten wanneer zij, onder behoud van de Turkse nationaliteit, de nationaliteit van de ontvangende lidstaat verkrijgen.
Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt evenmin of deze rechten in dat geval worden aangetast. Uit punt 44 van het arrest Nazli volgt dat, afgezien van de gevallen waarin de betrokkene definitief heeft opgehouden tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst te behoren of na een periode waarin hij tijdelijk niet werkte, niet binnen een redelijke termijn een nieuwe arbeidsverhouding is aangegaan, de nationale autoriteiten de rechten die besluit nr. 1/80 rechtstreeks toekent aan Turkse werknemers die reeds legaal in de lidstaat van ontvangst zijn geïntegreerd, in voorkomend geval enkel kunnen beperken op basis van artikel 14, eerste lid, van besluit nr. 1/80.
Uit de arresten Cetinkaya, Torun en Derin volgt voorts dat de rechten die op grond van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 toekomen aan gezinsleden van Turkse werknemers die aan de in dat artikel neergelegde voorwaarden voldoen, slechts kunnen worden beperkt op grond van artikel 14, eerste lid, van besluit nr. 1/80, namelijk om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, of omdat de betrokkene de lidstaat van ontvangst gedurende langere tijd zonder gegronde redenen heeft verlaten.
Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat de omstandigheid dat een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort, onder behoud van zijn Turkse nationaliteit de nationaliteit van die lidstaat verkrijgt, op generlei wijze leidt tot aantasting van de rechten die hij en zijn gezinsleden voorafgaand aan zijn naturalisatie aan besluit nr. 1/80 konden ontlenen dan wel hebben ontleend.
2.11.5. De arresten van het Hof van 7 juli 1992 in zaak nr. C 369/90 (Jurispr. blz. I 04239; hierna: het arrest Micheletti) en van 2 oktober 2003 in zaak nr. C 148/02 (Jurispr. blz. I 11613; hierna: het arrest Garcia Avello) zien op burgers van de Unie die de nationaliteiten van twee lidstaten van de Europese Unie hebben en die gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer. Zoals de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling terecht heeft opgemerkt, heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld (onder meer in punt 66 van het arrest Derin) dat Turkse staatsburgers, anders dan werknemers uit de lidstaten, niet het recht hebben zich vrij binnen de Gemeenschap te verplaatsen, doch slechts bepaalde rechten genieten en dat alleen in de lidstaat van ontvangst. Derhalve kan vooralsnog niet met zekerheid worden gesteld dat hetgeen in de arresten Micheletti en Garcia Avello is overwogen naar analogie van toepassing is in gevallen waarin Turkse werknemers, onder behoud van de Turkse nationaliteit, de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst hebben verkregen.
2.12. Gelet op hetgeen hiervoor, met name onder 2.11.2. tot en met 2.11.5., is overwogen, is naar het oordeel van de Afdeling niet buiten tot prejudiciële verwijzing nopende twijfel of de vader van de vreemdeling, nadat hij de Nederlandse nationaliteit heeft verkregen, niet langer moet worden aangemerkt als een Turkse werknemer in de zin van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80, zodat de vreemdeling geen geslaagd beroep op dat artikel meer zou kunnen doen. De Afdeling ziet daarom aanleiding het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag:
1. Moet artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 zo worden uitgelegd dat de gezinsleden van een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort, geen beroep op deze bepaling kunnen doen, nadat die werknemer, onder behoud van de Turkse nationaliteit, de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst heeft verkregen?
2.13. Bij de beantwoording van deze vraag zou van belang kunnen zijn of de Turkse werknemer de nationaliteit van de ontvangende lidstaat eerst heeft verkregen nadat zijn gezinsleden op grond van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 rechten hebben verworven, dan wel of hij deze in de periode van drie, onderscheidenlijk vijf, jaren na de binnenkomst van zijn gezinsleden in de lidstaat van ontvangst heeft verkregen, dan wel of hij deze voordien heeft verkregen, zoals de vader van de vreemdeling, die de Nederlandse nationaliteit reeds ten tijde van de binnenkomst van de vreemdeling in Nederland bezat. In de laatste twee gevallen kan de naturalisatie van de Turkse werknemer er namelijk niet toe leiden dat zijn gezinsleden rechten op grond van artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 worden ontnomen, maar staat deze er mogelijk aan in de weg dat zij deze rechten verwerven. De Afdeling ziet daarom aanleiding het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing eveneens uitspraak te doen op de volgende vraag:
2. Is bij de beantwoording van de eerste vraag van belang op welk tijdstip de betrokken Turkse werknemer de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst verkrijgt?
2.14. Gelet op hetgeen onder 2.12. en 2.13. is overwogen, zal de behandeling van het hoger beroep van de staatssecretaris worden geschorst, als na te melden.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
II. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de hierboven geformuleerde vragen:
1. Moet artikel 7 van Pro besluit nr. 1/80 zo worden uitgelegd dat de gezinsleden van een Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort, geen beroep op deze bepaling kunnen doen, nadat die werknemer, onder behoud van de Turkse nationaliteit, de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst heeft verkregen?
2. Is bij de beantwoording van de eerste vraag van belang op welk tijdstip de betrokken Turkse werknemer de nationaliteit van de lidstaat van ontvangst verkrijgt?;
III. schorst de behandeling van het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie;
IV. houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E. van Laar, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Laar
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2009
347-551.
Verzonden: 31 december 2009
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak