Uitspraak
200903545/1/H3.
Datum uitspraak: 6 januari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 3 april 2009 in zaak nr. 08/6417 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [wederpartij] een boete opgelegd van € 10.800,00 wegens een overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelezen in verband met artikel 3.16, eerste en vierde lid van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Bij besluit van 20 augustus 2008 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 april 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 20 augustus 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 mei 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 18 juni 2009.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2009, waar [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.P.C. ten Wolde, advocaat te Haarlem, en [directeur], en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.M. Speear, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Volgens lid 8, aanhef en onder a, van artikel 33 van de Beleidsregel arbeidsomstandighedenwetgeving wordt bij een arbeidsongeval van boetecategorie II dat leidt tot blijvend letsel of ziekenhuisopname bij een bedrijf met 10 tot 39 werknemers een boete opgelegd van € 8.100,00.
Bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood wordt een boete opgelegd van € 10.800,00.
2.2. [wederpartij] is een bouwbedrijf met veertien werknemers. Op 29 maart 2007 heeft tijdens werkzaamheden op een bouwlocatie aan de Plantage Muidergracht te Amsterdam een arbeidsongeval plaatsgevonden, waarbij de in dienst van [wederpartij] werkzame [slachtoffer] van een hoogte van zeven meter naar beneden is gevallen. Het slachtoffer is in het ziekenhuis opgenomen, waar hij op 1 augustus 2007 is overleden.
Bij brief van 5 oktober 2007 heeft de minister [wederpartij] kennis gegeven van zijn voornemen naar aanleiding van het ongeval een boete op te leggen. In reactie op de zienswijze van [wederpartij] van 19 oktober 2007 heeft W.A.P. van Batenburg, inspecteur van de arbeidsinspectie (hierna: de inspecteur), op 30 januari 2008 een aanvullend boeterapport opgesteld. Hierin schrijft hij:
"Op 14 november 2007 is door P.B. Wulp, Medisch Adviseur bij de Arbeidsinspectie schriftelijk, (brief kenmerk 510700152/04)(bijlage 1), bij de Officier van Justitie te Amsterdam het schouwrapport opgevraagd.
Op 20 december 2007 (bijlage 2) verklaart de heer P.B. Wulp op basis van dit schouwrapport dat het overlijden van [slachtoffer] past bij een late complicatie van ernstig hersenletsel. Deze conclusie is bevestigd op basis van het schouwrapport door Mr. Drs. J.J.I. de Jong, Officier van Justitie van het Arrondissementsparket Amsterdam.
Het overlijden van [slachtoffer] is een rechtstreeks gevolg van het ongeval wat hem op 27 maart 2007 is overkomen."
De brieven van 14 november en 20 december 2007 zijn als bijlagen bij het aanvullend boeterapport gevoegd. In de brief van 14 november 2007 schrijft de medisch adviseur aan de officier van justitie:
"(…) [Het slachtoffer] is direct na de val in zorgwekkende toestand in het ziekenhuis opgenomen en langdurig buiten bewustzijn geweest. Hoewel zijn toestand lange tijd instabiel was, verbeterde hij in juni zodanig, dat er sprake was van een mogelijke overplaatsing naar een revalidatiecentrum. [slachtoffer] is op 1 augustus 2007 in het AMC ziekenhuis te Amsterdam overleden. In het kader van dit onderzoek heb ik gesproken met de inspecteur van de Arbeidsinspectie, de heer W.A.P. van Batenburg, die het onderzoek naar de toedracht en oorzaak van het ongeval uitvoerde.
Uit dit overleg is mij gebleken dat aangenomen kan worden dat het ernstige letsel dat [slachtoffer] opliep een direct gevolg was van het arbeidsongeval. De oorzaak van zijn overlijden op 1 augustus 2007 is niet bekend. Het schouwrapport van Dr. P. Harms, waarin de vermoedelijke oorzaak is vermeld, is u toegestuurd.
In het belang van een compleet dossier (niet natuurlijke dood en causale relaties) in deze zaak, verzoek ik u om een kopie van het schouwrapport."
In zijn verklaring van 20 december 2007 schrijft de medisch adviseur vervolgens:
"Uit de omschrijving van het ongeval door de heer Van Batenburg, de verwondingen en het verloop in de behandeling blijkt dat de betrokkene in zorgwekkende toestand, met ernstig hersenletsel in het ziekenhuis werd opgenomen en langdurig buiten bewustzijn is geweest. Zijn toestand was lang instabiel. Uit het voorgaande blijkt een direct oorzakelijk verband tussen het ongeval en ernstig en instabiel hersenletsel. Dat [slachtoffer] op 1 augustus 2007 is overleden past bij een late complicatie van ernstig hersenletsel. Deze conclusie wordt bevestigd op basis van het schouwrapport door Mr. Drs. J.J.I. de Jong, officier van justitie van het Arrondissementsparket Amsterdam".
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat zich een beboetbaar feit heeft voorgedaan en dat het geschil zich toespitst op de vraag of een direct oorzakelijk verband bestaat tussen het plaatsvinden van het ongeval op 29 maart 2007 en het overlijden van het slachtoffer op 1 augustus 2007, hetgeen van belang is voor de hoogte van de boete. In dit verband is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de minister zich onvoldoende heeft gekweten van zijn vergewisplicht bedoeld in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Het is de rechtbank niet inzichtelijk geworden op welke gronden de medisch adviseur tot zijn conclusie is gekomen dat een direct oorzakelijk verband bestaat tussen het ongeval en het ernstige en instabiele hersenletsel en waarop de conclusie is gebaseerd dat een direct oorzakelijk verband bestaat tussen het ernstige en instabiele hersenletsel en het overlijden van het slachtoffer. Niet duidelijk is of de medisch adviseur daartoe medische informatie bij het ziekenhuis heeft ingewonnen, dan wel, gelet op de laatste cryptische zin van zijn verklaring van 20 december 2007, of hij het schouwrapport tot zijn beschikking heeft gehad, aldus de rechtbank. Voorts is haar niet gebleken op welke wijze de officier van justitie heeft bijgedragen aan het oordeel van de medisch adviseur dat sprake is van een oorzakelijk verband.
2.4. De minister bestrijdt dit oordeel. Hij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij mocht vertrouwen op de verklaring van de medisch adviseur van 20 december 2007, wiens conclusie daarnaast is bevestigd door de officier van justitie. De minister verwijst voor dit laatste naar een door hem in hoger beroep overgelegde brief van de officier van justitie van 19 december 2007 aan de medisch adviseur.
2.5. [wederpartij] heeft in haar aanvullende bezwaarschrift van 28 april 2008 de minister verzocht het schouwrapport aan het dossier toe te voegen. Bij brief van 29 mei 2008 heeft de minister [wederpartij] laten weten dat het schouwrapport door de officier van justitie niet ter beschikking is gesteld en dat een verzoek tot inzage in het schouwrapport bij de officier van justitie kan worden ingediend. Voorts heeft de minister laten weten dat de officier van justitie aan de hand van het schouwrapport de mededeling heeft gedaan vermeld in het aanvullend boeterapport. Tijdens de telefonische hoorzitting op 9 juni 2008 heeft de advocaat van [wederpartij] gevraagd of de medisch adviseur en de officier van justitie de zaak samen hebben besproken en hebben geconcludeerd dat het slachtoffer aan zijn verwondingen is te komen overlijden. Deze vraag is door de voorzitter van de hoorcommissie bevestigend beantwoord.
Gelet op het bovenstaande is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk geworden hoe de medisch adviseur tot zijn conclusie is gekomen dat oorzakelijk verband bestaat tussen het ongeval en het overlijden van het slachtoffer. Voor het oordeel dat de minister zich er onvoldoende van heeft vergewist dat het onderzoek van de medisch adviseur op zorgvuldige wijze heeft plaats gevonden bestaat derhalve geen grond. Het betoog van de minister slaagt in zoverre.
2.5.1. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
In de brief van 19 december 2007 schrijft de officier van justitie dat in het schouwrapport staat vermeld "overleden na late complicatie van ernstig letsel hersenen". De medisch adviseur schrijft in zijn brief van 20 december 2007 dat het feit dat het slachtoffer op 1 augustus 2007 is overleden past bij een late complicatie van ernstig hersenletsel en dat deze conclusie wordt bevestigd op basis van het schouwrapport door de officier van justitie.
Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr.
200804079/1), dienen aan de bewijsvoering en de motivering die ten grondslag liggen aan het opleggen van een punitieve sanctie strenge eisen te worden gesteld. Daarvan uitgaande en in aanmerking genomen het tijdsverloop tussen het ongeval op 29 maart 2007 en het overlijden van het slachtoffer op 1 augustus 2007, de omstandigheid dat de toestand van het slachtoffer in juni zodanig was verbeterd dat sprake was van een mogelijke overplaatsing naar een revalidatiecentrum, en de omstandigheid dat het in de brief van de officier van justitie van 19 december 2007 opgenomen citaat uit het schouwrapport geen direct oorzakelijk verband indiceert tussen overlijden en hersenletsel, is de Afdeling van oordeel dat dit oorzakelijk verband niet buiten redelijke twijfel is komen vast te staan.
200804079/1), dienen aan de bewijsvoering en de motivering die ten grondslag liggen aan het opleggen van een punitieve sanctie strenge eisen te worden gesteld. Daarvan uitgaande en in aanmerking genomen het tijdsverloop tussen het ongeval op 29 maart 2007 en het overlijden van het slachtoffer op 1 augustus 2007, de omstandigheid dat de toestand van het slachtoffer in juni zodanig was verbeterd dat sprake was van een mogelijke overplaatsing naar een revalidatiecentrum, en de omstandigheid dat het in de brief van de officier van justitie van 19 december 2007 opgenomen citaat uit het schouwrapport geen direct oorzakelijk verband indiceert tussen overlijden en hersenletsel, is de Afdeling van oordeel dat dit oorzakelijk verband niet buiten redelijke twijfel is komen vast te staan.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Nu uit het hiervoor overwogene volgt dat ten onrechte een boete van € 10.800,00 in plaats van een boete van € 8.100,00 is opgelegd, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, op na te melden wijze zelf in de zaak te voorzien. Aangezien het hoger beroep van de minister gegrond is, brengt een redelijke toepassing van artikel 40, derde lid, van de Wet op de Raad van State met zich dat van de minister geen griffierecht wordt geheven.
2.7. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 1 februari 2008, kenmerk 070703501/04;
IV. bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 8.100,00 (zegge: achtduizend honderd euro);
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 20 augustus 2008, kenmerk AI/JZ/2008/8189/BOB;
VI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Idema
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 januari 2010
512.