Uitspraak
200902305/1/M1.
Datum uitspraak: 13 januari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante],
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westland (hierna: het college) een verzoek van [appellante] tot wijziging van de voorschriften 6.1.1, 6.4.3 en 6.4.4, die zijn verbonden aan de bij besluit van 20 februari 2004 aan [appellante] verleende milieuvergunning, afgewezen. Dit besluit is op 20 februari 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2009, beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellante] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door ing. D. Verhey en J.A.M. Veerman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge voorschrift 6.1.1 van de bij besluit van 20 februari 2004 aan [appellante] verleende milieuvergunning dienen, voor zover hier van belang, de activiteiten met betrekking tot opslag van baggerspecie klasse 2 te geschieden op een blijvend vloeistofdichte voorziening met een eind-emissiescore 1, zoals gesteld in de NRB.
Ingevolge voorschrift 6.4.3 van die vergunning dient het baggerdepot 2 te zijn voorzien van een onderafdichting van 2 mm dikke HDPE-folie. De folie dient onder KOMO-procescertificaat te worden aangelegd.
Ingevolge voorschrift 6.4.4 dient een kopie van het certificaat van de in het vorige voorschrift bedoelde aanleg binnen één maand na aanleg te worden overgelegd aan het hoofd van regiobureau West.
2.2. [appellante] stelt dat de vloeistofdichte voorziening zoals voorgeschreven voor baggerdepot klasse 2 niet langer meer noodzakelijk is en dat op andere manieren dan voorgeschreven in de voorschriften 6.1.1, 6.4.3 en 6.4.4 conform de uitgangspunten van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: NRB) een verwaarloosbaar risico kan worden bereikt. Volgens [appellante] biedt de Nota Uitwerking Baggerbeleid III van de provincie Zuid-Holland de mogelijkheid om af te wijken van de in de NRB voorgeschreven maatregelenpakketten indien kan worden aangetoond dat het beschermingsniveau gelijkwaardig is. Verwijzend naar de branchedocumenten van de provincies Noord-Holland en Utrecht alsmede het Basisdocument Wm-vergunningen baggerdepots van het hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden stelt [appellante] dat een drainagelaag van zand van 0,5 meter dikte die elke vijf jaar dient te worden verwijderd, gelijkwaardig is aan de voorgeschreven folie. Onder die drainagelaag wordt een drainagesysteem aangebracht, dat apart gekeurd kan worden en afhankelijk van de mate van vervuiling kan worden afgezet. Tevens vindt volgens [appellante] jaarlijkse monitoring van het grondwater plaats ter plaatse van beide depots. Dit levert volgens [appellante] een stringenter regime op dan beschreven in de provinciale richtlijnen, waarin wordt uitgegaan van het afgraven van de bovenste twintig centimeter na ontmanteling van het baggerdepot na tien jaar.
2.2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat in dit specifieke geval het beschermingsniveau gelijkwaardig is aan het beschermingsniveau dat wordt bereikt met de in de vergunning voorgeschreven vloeistofdichte voorziening. Het betoogt dat het geen rekening hoeft te houden met het beleid van andere provincies dan Zuid-Holland en dat zowel vanuit de provincie Zuid-Holland als de DCMR Milieudienst Rijnmond te kennen is gegeven dat voor eenmalige baggerdepots geen bodembeschermende voorzieningen behoeven te worden geëist, maar dat voor doorgangdepots, zoals die van [appellante], dit in het kader van het voorzorgsbeginsel wel is aangewezen. Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2009 in zaak nr.
200802651/1/M1. Naar analogie hiervan stelt het college dat ook onder het baggerdepot van [appellante] een ophoping en uiteindelijk uitloging naar het grondwater kan plaatsvinden. Volgens het college is niet onomstotelijk aangetoond dat in dit geval de met het percolaat vrijkomende stoffen geen merkbare verandering van de bodemkwaliteit kunnen veroorzaken.
200802651/1/M1. Naar analogie hiervan stelt het college dat ook onder het baggerdepot van [appellante] een ophoping en uiteindelijk uitloging naar het grondwater kan plaatsvinden. Volgens het college is niet onomstotelijk aangetoond dat in dit geval de met het percolaat vrijkomende stoffen geen merkbare verandering van de bodemkwaliteit kunnen veroorzaken.
2.2.2. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van die beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.2.3. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste en derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. In tabel 2 van de bijlage bij de regeling is de NRB (InfoMil) als document opgenomen.
2.2.4. Uitgangspunt in de NRB is dat de bodemrisico's van bedrijfsmatige activiteiten door doelmatige maatregelen en voorzieningen zoveel mogelijk tot een verwaarloosbaar risico moeten worden beperkt. Hiertoe beschrijft de NRB het bodemrisico van die activiteiten en geeft aan welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen zijn te treffen om dat risico te beperken.
Volgens paragraaf 2.2.3 van de NRB mag als verdergaande maatregelen en voorzieningen niet redelijk lijken, het bodemrisico aanvaardbaar worden gemaakt met een doelmatig monitoringsysteem voor risicobeperkend bodemonderzoek. Hierbij geldt als strikte randvoorwaarde dat - naar het oordeel van het bevoegd gezag - een eventueel bodemherstel afdoende is gewaarborgd.
2.2.5. Met de voorschriften 6.1.1, 6.4.3 en 6.4.4 is gewaarborgd dat een vloeistofdichte voorziening wordt aangelegd, waarmee in dit geval een eindemissiescore van 1 als bedoeld in de NRB kan worden gehaald, hetgeen gelijk staat aan een verwaarloosbaar risico.
In de aanvraag van [appellante] om wijziging van de hiervoor genoemde voorschriften wordt verzocht een alternatieve voorziening voor te schrijven. Deze voorziening zou volgens het verzoek uit het volgende bestaan. Ter voorkoming van bodemverontreiniging wordt een drainzandlaag van circa 0,5 meter aangelegd. Onder deze drainzandlaag is drainage gelegen die aangesloten is op de riolering. Het drainagesysteem moet voldoen aan de Richtlijn drainagesystemen en controlesystemen grondwater voor stort- en opslagplaatsen (Ministerie van VROM). Bij het uitnemen van de gerijpte baggerspecie wordt de bovenste laag (de laag waarbij vermenging met de specie heeft plaatsgevonden) meegenomen. Elke vijf jaar wordt het drainzand in zijn volledigheid vervangen. Ter controle van de kwaliteit van het grondwater vindt jaarlijkse monitoring plaats. Het drainzand wordt, samen met de eventueel beïnvloede bovenlaag van de oorspronkelijke bodem, bij definitieve ontmanteling meeverwijderd.
Tussen partijen is niet in geschil dat de door [appellante] voorgestelde alternatieve voorziening niet kan worden geschaard onder de maatregelenpakketten waarmee volgens de NRB een verwaarloosbaar risico kan worden bereikt.
2.2.6. In de aanvraag is vermeld dat het drainagesysteem dient te voldoen aan de Richtlijn drainagesystemen en controlesystemen grondwater voor stort- en opslagplaatsen. In deze richtlijn wordt ervan uitgegaan dat drains op een afstand van 5 meter van elkaar liggen. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat die afstand voldoende is ter controle van mogelijke lekkage van opgeslagen stoffen boven een HDPE-afdichting, maar dat betwijfeld moet worden of deze tussenafstand van drains onder een opslag zonder HDPE-afdichting voldoende is om mogelijke uitloging van verontreinigde stoffen middels preferente stroming te detecteren.
Verder is in de aanvraag vermeld dat bij het uitnemen van de gerijpte baggerspecie telkens de verontreinigde toplaag van het drainagezand wordt afgegraven. Hiermee is niet gegarandeerd dat tot het moment dat de gehele hoeveelheid drainagezand wordt vervangen, een laag van voldoende dikte overblijft. Uit de aanvraag blijkt immers niet dat telkens wanneer de verontreinigde toplaag van het drainagezand wordt afgegraven, de laag zand weer wordt aangevuld tot een dikte van 0,5 meter. Voorts blijkt uit het deskundigenbericht dat zelfs als aanvullende maatregelen worden genomen die niet in de aanvraag van [appellante] zijn vermeld, niet zeker is dat met de voorzieningen die door [appellante] worden voorgesteld, een verwaarloosbaar risico als bedoeld in de NRB wordt bereikt. Tot slot moet met het college worden vastgesteld dat [appellante] in de aanvraag onvoldoende locatiespecifieke informatie met betrekking tot de bodem heeft opgenomen.
Gezien het vorenstaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat uit de door [appellante] overgelegde gegevens niet blijkt dat met de alternatieve voorziening een beschermingsniveau wordt bereikt dat gelijkwaardig is aan het beschermingsniveau dat wordt bereikt met de reeds in de vergunning voorgeschreven voorzieningen.
2.3. Het beroep is ongegrond.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Lap
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2010
288.