Uitspraak
200904630/1/H2.
Datum uitspraak: 13 januari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting voor Christelijk Onderwijs, gevestigd te Harderwijk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 18 mei 2009 in zaak nr. 08/835 in het geding tussen:
de stichting Stichting voor Christelijk Onderwijs
en
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk (hierna: het college) het programma voor onderwijshuisvesting 2008 (hierna: het Programma 2008) vastgesteld en daarbij, voor zover thans van belang, het verzoek van de vereniging Vereniging voor Christelijk Onderwijs, als rechtsvoorganger van de stichting Stichting voor Christelijk Onderwijs (hierna: de Stichting), om vergoeding van kosten voor het herstel van het voegwerk van het schoolgebouw van de christelijke basisschool 'De Brug' en voor de aanpassing van zes schoolgebouwen vanwege onderwijskundige vernieuwingen afgewezen.
Bij besluit van 15 april 2008 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 mei 2009, verzonden op 20 mei 2009, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard voor zover het de afwijzing van het verzoek om vergoeding van kosten voor het herstel van het voegwerk betreft en gegrond verklaard voor zover het de afwijzing van het verzoek om vergoeding van kosten voor de aanpassingen vanwege onderwijskundige voorzieningen betreft. De rechtbank heeft het college opgedragen in zoverre een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 juni 2009, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
Op 2 december 2009 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen.
De Stichting en het college hebben reacties ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2009, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [directeur] van de Stichting, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Lubach, advocaat te Amsterdam, vergezeld door A.D. Deelen en J. Wortelboer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 91 van Pro de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) draagt het college ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in titel IV, afdeling 3, van de WPO.
Ingevolge artikel 92, eerste lid, worden voor de toepassing van deze afdeling onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1º. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2º. uitbreiding van de onder 1º bedoelde voorzieningen, en
3º. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
b. voorzieningen, bestaande uit:
1º. aanpassingen met uitzondering van het aanbrengen van een invalidentoilet en het toegankelijk maken van het gebouw voor gehandicapten, en
2º. vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk;
c. herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
Ingevolge artikel 100, eerste lid, aanhef en onder a, wordt een voorziening in de huisvesting geweigerd indien de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 92.
Ingevolge artikel 102, eerste lid, aanhef en onder a, stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot de voorzieningen die ingevolge artikel 92 voor Pro bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht.
Ingevolge het tweede lid wordt de regeling zodanig vastgesteld dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.
De Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Harderwijk 2006 (hierna: de Verordening) is een regeling als bedoeld in artikel 102, eerste lid, van de WPO.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Verordening worden bij de toepassing van de Verordening de volgende voorzieningen onderscheiden:
(…);
b. aanpassingen aan gebouwen bestaande uit een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage I;
c. onderhoud aan gebouwen van een school voor basisonderwijs en een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs bestaande uit een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage I;
d. herstel van een constructiefout bestaande uit schade aan een gebouw veroorzaakt door eigen gebrek of eigen bederf, alsmede uit kosten gemoeid met het voorkomen van nog niet manifest geworden materiële schade onmiddellijk voortvloeiend uit ontwerpfouten, uitvoeringsfouten of wanprestatie;
(…).
Ingevolge artikel 1.10 van bijlage I bij de Verordening bestaat de voorziening aanpassing uit:
a. wijzigingen bij ingebruikneming van het gebouw indien het gebouw anders niet geschikt is voor een school voor basisonderwijs, gelet op de eisen gesteld in bijlage III, delen A en D;
b. een integratieverbouwing om een ander gebouw te kunnen afstoten of om, afgezien van een speellokaal, een gebouw van een speciale school voor basisonderwijs geschikt te maken voor kinderen jonger dan zes jaar;
c. creëren (extra) leslokaal binnen het gebouw;
d. creëren speellokaal binnen het gebouw;
e. voorzieningen in verband met eisen voortkomend uit de wet en regelgeving;
f. vervanging van oliegestookte verwarmingsinstallaties; en
g. het terrein toegankelijk maken voor rolstoelgebruikers en/of het aanbrengen van een traplift bij meerlaagse schoolgebouwen.
Ingevolge artikel 1.12 blijkt de noodzaak van herstel van constructiefouten uit een bouwkundige rapportage waarin wordt vastgesteld dat het gaat om (herstel van) een constructiefout.
2.2. Aan de bij besluit van 15 april 2008 gehandhaafde afwijzing van het verzoek van de Stichting om vergoeding van kosten voor het herstel van het voegwerk van het schoolgebouw van de christelijke basisschool 'De Brug' heeft het college ten grondslag gelegd dat de Stichting met de adviezen van Remmers Bouwchemie BV (hierna: Remmers) van 25 juni 2007 en Bindt Advies (hierna: Bindt) van 23 januari 2008 niet heeft aangetoond dat de slechte staat van het voegwerk het gevolg is van een constructiefout in de zin van de WPO en de Verordening. Uit een technische schouw van het schoolgebouw is volgens het college weliswaar gebleken dat als gevolg van weersinvloeden schade is ontstaan aan het voegwerk en dat kleinschalig herstel daarvan nodig is, maar niet is gebleken dat de schade dusdanig is dat het in 1975 aangebrachte voegwerk in zijn geheel moet worden vervangen of hersteld. Naar het oordeel van het college is geen sprake van herstel van een constructiefout maar van regulier preventief onderhoud, dat niet voor bekostiging door de gemeente in aanmerking komt.
2.3. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het herstellen van het voegwerk niet kan worden aangemerkt als herstel van een constructiefout en de vergoeding van de daarmee gemoeide kosten derhalve op goede gronden heeft geweigerd. Ter motivering voert de Stichting aan dat in de praktijk blijkt dat de levensduur van voegwerk met een juiste samenstelling en op juiste wijze aangebracht, ongeveer gelijk is aan die van een gebouw. Nu het hier aan de orde zijnde voegwerk ruimschoots binnen de verwachte levensduur van zestig jaar moet worden hersteld is volgens de Stichting sprake van een bij het aanbrengen van het voegwerk gemaakte constructiefout. In hoeverre de samenstelling van de voegmortel naar destijds geldende maatstaven ondeugdelijk zou zijn is daarbij volgens de Stichting, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet relevant. Dat, naar de rechtbank heeft overwogen, uit de door de Stichting overgelegde rapporten blijkt dat renovatie van het voegwerk in de betreffende gevelvlakken noodzakelijk is, zodat van een algehele renovatie geen sprake is, rechtvaardigt volgens de Stichting evenmin de conclusie dat geen sprake is van herstel van een constructiefout.
2.3.1. In de rapporten van Remmers en Bindt wordt geconcludeerd dat een te zachte voegmortel is gebruikt. Bij brief van 26 augustus 2009 heeft de Stichting ter nadere onderbouwing van haar betoog dat sprake is van herstel van een constructiefout een rapport van TNO Bouw en Ondergrond (hierna: TNO) van 11 augustus 2009 overgelegd. In dit rapport is onder meer gesteld dat de gebruikte voegmortel te zwak is en met te weinig bindmiddel voor aan weer en wind blootgesteld metselwerk en slechts binnen toegepast zou mogen worden. Voorts staat in het rapport dat de oorzaak van de schade is gelegen in de oorspronkelijke kwaliteit van de voeg. Het college heeft ter zitting desgevraagd te kennen gegeven de tekst van het TNO-rapport als zodanig niet te bestrijden, maar zich niet te kunnen vinden in de daaraan verbonden conclusie dat sprake is van een constructiefout. Ter bestrijding van die conclusie heeft het college geen deskundigenrapport overgelegd, zodat geen grond bestaat voor dat oordeel dat het herstel van het voegwerk niet het herstel van een constructiefout als bedoeld in artikel 92, eerste lid, aanhef en onder b, ten tweede, van de WPO betreft. Het college dient dan ook zorg te dragen voor deze voorziening in de huisvesting. Het betoog slaagt.
2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen de bij besluit van 15 april 2008 gehandhaafde afwijzing van het verzoek om vergoeding van kosten voor het herstel van het voegwerk van het schoolgebouw van de christelijke basisschool 'De Brug' ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de Stichting bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 15 april 2008 in zoverre alsnog gegrond verklaren, dat besluit in zoverre vernietigen en, zelf in de zaak voorziend, het door de Stichting tegen het besluit van 18 december 2007 gemaakte bezwaar in zoverre gegrond verklaren en dat besluit in zoverre herroepen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding om het herstel van het voegwerk van het schoolgebouw van de christelijke basisschool 'De Brug' voor bekostiging door het college in aanmerking te brengen door plaatsing daarvan op het Programma 2008 en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het herroepen besluit.
2.5. Bij besluit van 2 december 2009 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door de Stichting tegen het besluit van 18 december 2007 gemaakte bezwaar, voor zover daarbij de vergoeding van kosten voor de aanpassing van zes schoolgebouwen vanwege onderwijskundige vernieuwingen is afgewezen, opnieuw ongegrond verklaard. Aangezien niet aan de bezwaren van de Stichting tegemoet is gekomen, wordt het hoger beroep van de Stichting, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
2.5.1. Aan het bij besluit van 2 december 2009 gehandhaafde besluit om het verzoek van de Stichting om vergoeding van kosten voor de aanpassing van zes schoolgebouwen vanwege onderwijskundige vernieuwingen af te wijzen heeft het college in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat het geen voorziening in de zin van artikel 92 van Pro de WPO betreft, nu de raad van de gemeente Harderwijk (hierna: de gemeenteraad) er in de Verordening voor heeft gekozen om de voorziening voor aanpassing wegens onderwijskundige vernieuwingen niet voor bekostiging in aanmerking te brengen. Verder heeft het college aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat de onderwijskundige voorzieningen kunnen worden gerealiseerd in de aanwezige voorzieningen van de bestaande onderwijsaccommodaties, dan wel door gebruik te maken van de aanwezige leegstand in de onderwijsaccommodatie, binnen de kaders en voorwaarden van medegebruik. Tot slot heeft het college aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat het bekostigingsplafond, als vastgesteld bij het Programma 2008, niet toereikend is.
2.5.2. De Stichting betoogt dat het college, door aan de handhaving van de afwijzing van het verzoek om vergoeding van kosten voor de aanpassing van zes schoolgebouwen vanwege onderwijskundige vernieuwingen ten grondslag te leggen dat dergelijke voorzieningen in de Verordening niet voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht, zodat het geen voorziening in de zin van artikel 92 van Pro de WPO betreft, heeft miskend dat de rechtbank in de uitspraak van 18 mei 2009 ten aanzien van de afwijzing van dat verzoek heeft geoordeeld dat het college niet kan volstaan met verwijzing naar een bijlage bij de Verordening, maar moet onderzoeken of vergoeding van de gewenste aanpassing van zes schoolgebouwen vanwege onderwijskundige vernieuwingen redelijkerwijs kunnen worden beschouwd als voorzieningen die niet onder de termen van artikel 92 van Pro de WPO vallen. Verder voert de Stichting aan dat de gemeenteraad, door in de Verordening de kosten voor aanpassing vanwege onderwijskundige vernieuwingen niet voor bekostiging in aanmerking te brengen, in strijd met artikel 92 van Pro de WPO heeft gehandeld, nu deze kosten op grond van die bepaling wel voor bekostiging in aanmerking komen. Het college heeft zich volgens de Stichting dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat nu de kosten voor aanpassing vanwege onderwijskundige vernieuwingen in de Verordening niet voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht, geen sprake is van een voorziening als bedoeld in artikel 92 en Pro de afwijzing van het verzoek, op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder a, van de WPO gehandhaafd.
2.5.3. Volgens de memorie van toelichting bij artikel 76 van Pro de Wet op het basisonderwijs, thans artikel 102 van Pro de WPO, (Kamerstukken II, 1995/96, 24 455, nr. 3, blz. 30-31) vormt de gemeentelijke regeling die met betrekking tot de voorzieningen in de huisvesting moet worden vastgesteld een van de wezenlijke elementen van het wetsvoorstel. In het eerste lid is vastgesteld welke onderwerpen in de gemeentelijke verordening aan de orde dienen te komen. Daaronder valt in elk geval de uitwerking op gemeentelijk niveau van de voorzieningen die in de wet zelf globaal zijn aangegeven, aldus de memorie van toelichting. In overeenstemming hiermee is de Afdeling van oordeel dat artikel 92 van Pro de WPO slechts globaal aangeeft welke voorzieningen op grond van artikel 91 van Pro de WPO voor instandhouding in aanmerking komen en dat artikel 102, eerste lid, aanhef en onder a, van de WPO de gemeenteraad de ruimte laat om in de Verordening nader uit te werken welke voorzieningen moeten worden beschouwd als voorzieningen in de zin van artikel 92 van Pro de WPO die voor bekostiging in aanmerking komen. De Afdeling concludeert dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de Verordening op het hier aan de orde zijnde punt in strijd is met artikel 92 van Pro de WPO.
2.5.4. Het college heeft uiteengezet en ter zitting nader toegelicht dat zij naar aanleiding van een brief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG) van 16 augustus 2002 betreffende de wijziging van de modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs in verband met de vertaling van onderwijskundige voorzieningen naar huisvesting sinds 2003 overleg heeft gevoerd met de schoolbesturen in de gemeente over de implementatie van onderwijskundige vernieuwingen in de onderwijshuisvesting. Het college heeft er daarbij naar gestreefd om via een "consensusmodel" te komen tot realisering van aanpassingen wegens onderwijskundige vernieuwingen door middel van lokaal maatwerk en er niet voor gekozen de door de VNG voorgestelde modelverordening over te nemen, waarin de aanpassingen wegens onderwijskundige vernieuwingen als voorziening in de zin van artikel 92 van Pro de WPO wel voor bekostiging in aanmerking zijn gebracht. Hiermee heeft het college naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk gemaakt waarom de gemeenteraad ervoor heeft gekozen de aanpassingen wegens onderwijskundige vernieuwingen niet in de Verordening voor bekostiging in aanmerking te brengen en deze aanpassingen niet heeft aangemerkt als voorzieningen in de zin van artikel 92 van Pro de WPO.
2.5.5. Gelet op het vorenstaande kan de bij besluit van 2 december 2009 gegeven motivering de afwijzing van het verzoek om vergoeding van kosten voor de aanpassing van zes schoolgebouwen vanwege onderwijskundige vernieuwingen dragen. Hetgeen de Stichting voor het overige tegen het besluit van 2 december 2009 heeft aangevoerd behoeft derhalve geen bespreking meer. Het betoog faalt.
2.6. Het beroep tegen het besluit van 2 december 2009 is ongegrond.
2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 18 mei 2009 in zaak nr. 08/835, voor zover voor zover daarbij het beroep tegen de bij besluit van 15 april 2008 gehandhaafde afwijzing van het verzoek om vergoeding van kosten voor het herstel van het voegwerk van het schoolgebouw van de christelijke basisschool 'De Brug' ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk van 15 april 2008, kenmerk 08.251, in zoverre;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk van 18 december 2007, in zoverre;
VI. bepaalt dat het herstel van het voegwerk van het schoolgebouw van de christelijke basisschool 'De Brug' op het Programma 2008 wordt geplaatst;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het herroepen besluit van 18 december 2007;
VIII. verklaart het tegen het besluit van 2 december 2009, kenmerk 09.864, ingestelde beroep ongegrond
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk tot vergoeding van bij de stichting Stichting voor Christelijk Onderwijs in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 677,19 (zegge: zeshonderdzevenenzeventig euro en negentien cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk aan de stichting Stichting voor Christelijk Onderwijs het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2010
-502.