Uitspraak
200904252/1/H3.
Datum uitspraak: 20 januari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de korpsbeheerder van de politieregio Kennemerland,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 28 mei 2009 in zaken nrs. 07/8721 en 08/2753 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de korpsbeheerder van de politieregio Kennemerland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2007 heeft de korpsbeheerder van de politieregio Kennemerland (hierna: de korpsbeheerder) het verzoek van [appellant sub 1] van 25 februari 2007 om verstrekking van gegevens over de vechtpartij en de arrestatie op 3 februari 2007 te Uitgeest van 25 personen behorende tot de organisatie Blood & Honour en/of de Nationalistische Volksbeweging, deels afgewezen.
Bij besluit van 14 april 2008 heeft de korpsbeheerder, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 mei 2009, verzonden op 29 mei 2009, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het niet verstrekken van afschriften van processen-verbaal en mutatiegegevens, gegrond verklaard, het besluit van 14 april 2008 in zoverre vernietigd, en het beroep, voor zover gericht tegen het niet verstrekken van het draaiboek, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft tevens bepaald dat de korpsbeheerder de door [appellant sub 1] geleden schade ten bedrage van € 613,00 aan hem moet vergoeden. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 juni 2009, en de korpsbeheerder bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 juli 2009, hoger beroep ingesteld. De korpsbeheerder heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 30 juli 2009.
[appellant sub 1] en de korpsbeheerder hebben een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 juli 2009 heeft [appellant sub 1] toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bij besluit van 26 augustus 2009 heeft de korpsbeheerder, opnieuw beslissend op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 15 november 2007, dat bezwaar ongegrond verklaard voor zover gericht tegen de weigering tot verstrekking van de processen-verbaal en mutatiegegevens, en het bezwaar deels gegrond verklaard voor zover gericht tegen het niet verstrekken van het draaiboek.
[appellant sub 1] heeft hierop een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2009, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury, en de korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. J.C.E. te Riele, werkzaam bij de politieregio Kennemerland, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 48 van de Wet politiegegevens blijven in wettelijke procedures en rechtsgedingen tegen een beslissing die op grond van de Wet politieregisters is genomen op een verzoek om kennisneming, verbetering, aanvulling, verwijdering of afscherming van politiegegevens, dan wel op tegen een dergelijke beslissing in te stellen of ingesteld beroep, zowel in eerste aanleg als in verdere instantie, de regels van toepassing, die golden voor de intrekking van die wet.
Ingevolge artikel 1 van de Wet politieregisters (hierna: de Wpolr) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
[…]
c. politieregister of register: een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende persoonsgegevens
- die langs geautomatiseerde weg wordt gevoerd of met het oog op een doeltreffende raadpleging van die gegevens systematisch is aangelegd, en
- die is aangelegd ten dienste van de uitvoering van de politietaak;
[…]
h. verstrekken van gegevens uit een politieregister: het bekend maken of ter beschikking stellen van persoonsgegevens, voor zover zulks geheel of grotendeels steunt op gegevens die in dat politieregister zijn opgenomen, of die door verwerking daarvan, al dan niet in verband met andere gegevens, zijn verkregen;
i. persoonsgegevens: hetgeen daaronder wordt verstaan in de Wet bescherming persoonsgegevens;
[…].
Bij en krachtens de artikelen 14 tot en met 19 is bepaald aan welke (rechts)personen gegevens uit het politieregister moeten of mogen worden verstrekt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…].
2.2. De rechtbank heeft overwogen dat de korpsbeheerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de verzochte processen-verbaal en mutatiegegevens niet openbaar kunnen worden gemaakt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat die gegevens niet integraal onder de reikwijdte van de Wpolr vallen, aangezien ze niet uitsluitend persoonsgegevens bevatten. Volgens de rechtbank betreft de verzochte informatie een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob en moet per document worden onderzocht of het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en e, van de Wob vermelde belangen.
Met betrekking tot het verzochte draaiboek heeft de rechtbank overwogen dat de korpsbeheerder openbaarmaking hiervan in redelijkheid heeft kunnen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, aangezien het draaiboek inzicht geeft in de tactieken en strategieën van het politieoptreden bij demonstraties.
Het hoger beroep van [appellant sub 1]
2.3. [appellant sub 1] heeft zijn hoger beroep ter zitting ingetrokken en de Afdeling verzocht om de korpsbeheerder te veroordelen tot vergoeding van de door hem in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten.
2.3.1. Ingevolge artikel 8:75a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan, in geval van intrekking van het beroep omdat het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, dat bestuursorgaan bij afzonderlijke uitspraak in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van die wet worden veroordeeld.
2.3.2. Bij besluit van 26 augustus 2009 is de korpsbeheerder tegemoetgekomen aan [appellant sub 1], omdat hij bij dat besluit een aantal passages uit het draaiboek heeft verstrekt en niet langer artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob ten grondslag heeft gelegd aan de weigering de overige passages te verstrekken. Het verzoek van [appellant sub 1] wordt dan ook toegewezen. De korpsbeheerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Het hoger beroep van de korpsbeheerder
2.4. De korpsbeheerder betoogt primair dat de rechtbank heeft miskend dat de verzochte processen-verbaal en mutatiegegevens integraal onder de reikwijdte van de Wpolr vallen en de Wob derhalve niet op die gegevens van toepassing is. Volgens de korpsbeheerder blijkt namelijk uit de wetsgeschiedenis van de Wpolr en zijn opvolger, de Wet politiegegevens, dat de wetgever in die wetten bewust voor een gesloten verstrekkingensysteem heeft gekozen, omdat de algemene wetgeving inzake persoonsregistraties onvoldoende mogelijkheid biedt rekening te houden met enerzijds de bijzondere behoefte van de politie om gegevens die zijn verkregen in het kader van de uitvoering van de politietaak te registreren en anderzijds de noodzaak van een bijzondere bescherming van die gegevens, gelet op het gevoelige karakter hiervan.
Subsidiair betoogt de korpsbeheerder dat de Wob niet van toepassing is, omdat de verzochte informatie geen bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob betreft. Volgens de korpsbeheerder heeft de rechtbank niet, althans onvoldoende, gemotiveerd in welk opzicht de verzochte processen-verbaal en mutatiegegevens betrekking hebben op door de korpsbeheerder gemaakt beleid of de voorbereiding of uitvoering daarvan. Ad hoc politieoptreden kan volgens de korpsbeheerder niet aangemerkt worden als uitvoering van korpsbeleid in de zin van de Wob.
2.4.1. Het primaire betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder andere haar uitspraak van 29 november 2006 in zaak nr. 200601984/1 (www.raadvanstate.nl) vloeit uit de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wpolr voort dat deze wet voor de verstrekking van gegevens een gesloten systeem kent. Uit de tekst van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, h en i, van de Wpolr blijkt dat het regime van de Wpolr uitsluitend van toepassing is op persoonsgegevens, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp. De geschiedenis van de totstandkoming van deze wet biedt geen grond aan deze bepalingen een andere betekenis toe te kennen dan uit hun tekst voortvloeit. Het verstrekkingenregime van de Wpolr heeft derhalve betrekking op persoonsgegevens in vorenbedoelde zin en - anders dan de Wob - niet op documenten waarin ze kunnen zijn vervat. In dit stelsel brengt de omstandigheid dat een document persoonsgegevens bevat niet met zich dat het document als zodanig onder de werking van de Wpolr valt, ook voor zover dit document andere dan persoonsgegevens in voormelde zin bevat. Geen grond bestaat voor het oordeel dat stukken die verkregen zijn in het kader van de uitvoering van de politietaak integraal onder het regime van de Wpolr vallen. In het betoog van de korpsbeheerder ziet de Afdeling geen aanleiding op haar eerdere jurisprudentie terug te komen. De rechtbank heeft zich met juistheid op de jurisprudentie van de Afdeling gebaseerd.
2.4.2. Het subsidiaire betoog faalt eveneens. Onder bestuurlijke aangelegenheid wordt verstaan een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. De term "bestuurlijk" moet in dit verband ruim worden opgevat en heeft betrekking op het openbaar bestuur in al zijn facetten. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het verzoek van [appellant sub 1] betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid, te weten de wijze waarop de politieregio Kennemerland zijn taken vervult. Het onderhavige politieoptreden dient te worden aangemerkt als uitvoering van korpsbeleid in de zin van de Wob, nu dit betreft de toepassing in de concrete situatie van door de politie gehanteerde strategieën bij de handhaving van de openbare orde.
2.5. De korpsbeheerder betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat hij de door [appellant sub 1] geleden schade dient te vergoeden. Nog afgezien van het feit dat [appellant sub 1] de door hem gestelde inkomstenderving niet heeft onderbouwd, dient eventuele inkomstenderving voor rekening en risico van [appellant sub 1] te blijven, aldus de korpsbeheerder. Ter zitting heeft de korpsbeheerder uiteengezet dat niet is gebleken van een causaal verband tussen de gestelde schade en het niet verstrekken van de gevraagde documenten.
2.5.1. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant sub 1] voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft geleden, omdat hij als gevolg van het niet tijdig beslissen op zijn verzoek van 25 februari 2007 niet in staat is geweest een artikel te schrijven voor zijn opdrachtgever. Door aldus te overwegen heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat voor het al dan niet toekennen van schadevergoeding in dit geval niet beslissend is of de korpsbeheerder tijdig op het verzoek heeft besloten, maar of hij de gevraagde documenten ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. De rechtbank heeft niet vastgesteld dat de korpsbeheerder de documenten ten onrechte niet heeft verstrekt. Reeds omdat nadere besluitvorming is vereist en op de uitkomst daarvan niet kan worden vooruitgelopen, heeft de rechtbank voortijdig en ten onrechte het verzoek om schadevergoeding ingewilligd.
Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep van de korpsbeheerder is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de korpsbeheerder de door [appellant sub 1] geleden schade ten bedrage van € 613,00 aan hem dient te vergoeden, en dient te worden bevestigd voor het overige.
Het beroep tegen het besluit van 26 augustus 2009
2.7. Bij besluit van 26 augustus 2009 heeft de korpsbeheerder wederom geweigerd de processen-verbaal en de mutatiegegevens te verstrekken, primair omdat volgens de korpsbeheerder de Wpolr hierop van toepassing is en subsidiair omdat het geen bestuurlijke aangelegenheid betreft als bedoeld in de Wob. De korpsbeheerder heeft in afwijking van de uitspraak van de rechtbank wel een afschrift van het draaiboek verstrekt, waarbij bepaalde passages zijn weggelakt op grond van artikel 10, tweede lid, sub c en e, van de Wob.
Aangezien dit besluit niet geheel aan de bezwaren van [appellant sub 1] tegemoet komt, wordt het, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.8. [appellant sub 1] betoogt dat de korpsbeheerder ten onrechte de Wob niet van toepassing acht op de processen-verbaal en mutatiegegevens.
2.8.1. Gelet op het overwogene onder 2.4.1. en 2.4.2. slaagt dit betoog. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de verzochte processen-verbaal en mutatiegegevens uitsluitend persoonsgegevens bevatten in de zin van de Wpolr, gelezen in samenhang met de Wbp. De korpsbeheerder heeft ten onrechte geen toepassing gegeven aan de Wob. Hieruit volgt dat de door de korpsbeheerder gehandhaafde weigering afschriften te verstrekken van de in geding zijnde stukken op een onjuiste grondslag berust en mitsdien ondeugdelijk is gemotiveerd. De korpsbeheerder zal nader moeten vaststellen welke gegevens uit de stukken als persoonsgegevens zijn aan te merken. Ten aanzien van deze documenten voor zover die geen persoonsgegevens behelzen, zal hij alsnog toepassing moeten geven aan de Wob. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 21 februari 2007 in zaak no. 200604543/1 (www.raadvanstate.nl), moet het, indien stukken niet alle en niet geheel bestaan uit informatie waaruit kan worden afgeleid welke persoon aan het woord is of over wie wordt verklaard, mogelijk worden geacht de stukken zodanig te schonen, dat daaruit vervolgens niet meer kan worden afgeleid wie over wie welke verklaring heeft afgelegd.
2.9. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de korpsbeheerder niet, althans onvoldoende, heeft gemotiveerd waarom hij een groot aantal passages uit het draaiboek op grond van artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wob heeft geweigerd.
2.9.1. Dit betoog faalt. De Afdeling heeft het originele draaiboek vergeleken met het openbaar gemaakte exemplaar van het draaiboek. Naar het oordeel van de Afdeling bevatten de niet openbaar gemaakte passages van het draaiboek tactieken en strategieën bij optreden van de politie, waarvan openbaarmaking de effectiviteit en veiligheid van dat optreden bij toekomstige, soortgelijke acties ter handhaving van de openbare orde in gevaar zou kunnen brengen. Ten aanzien van de niet openbaar gemaakte informatie is de Afdeling dan ook van oordeel dat de korpsbeheerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten in zoverre zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking en dat hij volledige openbaarmaking van die informatie met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob in redelijkheid heeft kunnen weigeren en deze weigering toereikend heeft gemotiveerd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob mede betrekking heeft op bescherming van de opsporingsstrategie van de politie in het algemeen. Daaronder dienen ook de middelen waarmee of de functionarissen door wie die strategie wordt uitgevoerd te worden verstaan.
2.10. Tot slot betoogt [appellant sub 1] dat hij in de bezwaarfase heeft verzocht om toepassing van artikel 7:15 van de Awb, doch dat de korpsbeheerder heeft nagelaten bij zijn besluit van 26 augustus 2009 hierover een beslissing te nemen.
2.10.1. In het besluit van 26 augustus 2009 is de korpsbeheerder teruggekomen op het standpunt dat hij in het besluit van 15 november 2007 met betrekking tot het draaiboek heeft ingenomen en heeft hij dat besluit in zoverre herroepen. In het kader van artikel 7:15 van de Awb moet worden onderzocht of deze herroeping een gevolg is van een aan de korpsbeheerder te wijten onrechtmatigheid. Nu ten tijde van het nemen van het besluit van 15 november 2007 geen grond aanwezig was om openbaarmaking van het draaiboek in het geheel te weigeren, moet worden geoordeeld dat aan voormelde maatstaf is voldaan. Hieruit volgt dat de korpsbeheerder bij zijn besluit van 26 augustus 2009 een vergoeding van de kosten die [appellant sub 1] in bezwaar heeft gemaakt, had moeten toekennen. De Afdeling zal de korpsbeheerder op navolgende wijze alsnog in de kosten van bezwaar veroordelen.
2.11. Het beroep is gegrond. Het besluit van 26 augustus 2009 dient wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd.
2.12. De korpsbeheerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Het verzoek om schadevergoeding
2.13. [appellant sub 1] heeft ter zitting zijn verzoek om schadevergoeding toegelicht. Desgevraagd heeft hij verklaard dat hij, indien de korpsbeheerder de gedeelten van het draaiboek waarvan thans vaststaat dat hij die openbaar had dienen te maken, tijdig had verstrekt, nog niet voldoende relevante informatie had gehad om het gewenste artikel te schrijven. De meeste voor hem relevante informatie bevindt zich waarschijnlijk in de verzochte processen-verbaal en mutatiegegevens. Gelet op het overwogene onder 2.8.1. staat echter ook thans nog niet vast dat de korpsbeheerder ten onrechte heeft geweigerd die documenten te verstrekken. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding dan ook af.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de korpsbeheerder van de politieregio Kennemerland gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 28 mei 2009 in zaken nrs. 07/8721 en 08/2753, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de korpsbeheerder de door [appellant sub 1] geleden schade ten bedrage van € 613,00 (zegge: zeshonderddertien euro) aan hem dient te vergoeden;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de korpsbeheerder van de politieregio Kennemerland van 26 augustus 2009, kenmerk 09.03078, gegrond;
V. vernietigt dat besluit;
VI. wijst het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding af;
VII. veroordeelt de korpsbeheerder van de politieregio Kennemerland tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt de korpsbeheerder van de politieregio Kennemerland tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de korpsbeheerder van de politieregio Kennemerland aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 223,00 (zegge: tweehonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2010
97-611.