Uitspraak
200905662/1/H3.
Datum uitspraak: 20 januari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Lansingerland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 juli 2009 in zaak nr. 08/4711 in het geding tussen:
[wederpartijen], allen wonend te [woonplaats], gemeente Lansingerland
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2007 heeft appellant (hierna: de raad) geweigerd parkeerplaatsen aan de [locatie 3] aan de achterzijde [locatie 1] te [plaats] aan openbaar gebied te onttrekken met als doel deze aan te wenden voor verhuur aan de eigenaren van de woningen [locatie 2].
Bij besluit van 25 september 2008 heeft de raad het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Het door de rechtbank als besluit geduide schrijven van de raad van 19 februari 2009 strekt tot intrekking van de besluiten van 25 september 2008 en 18 oktober 2007 en tot weigering vorenbedoelde parkeerplaatsen achter de [locatie] aan de openbaarheid te onttrekken.
Bij uitspraak van 3 juli 2009, verzonden op 6 juli 2009, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door [wederpartijen] tegen het besluit van 25 september 2008 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het door haar als besluit geduide schrijven van 19 februari 2009 vernietigd voor zover het de weigering van de raad betreft grond achter de [locatie] aan het openbaar verkeer te onttrekken en de voorlopige voorziening getroffen dat binnen vier weken na verzending van deze uitspraak voor [wederpartijen] bedoelde parkeerplaatsen worden gereserveerd aan de [locatie 3] aan de achterzijde van het [locatie 1] te [plaats] door middel van het aanbrengen van markeertegels met daarop huisnummers op dezelfde wijze als [wederpartijen] aldaar een parkeerplaats hadden tot november 2007. Verder heeft de rechtbank bepaald dat de voorlopige voorziening vervalt op het moment dat door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten) is beslist op een administratief beroep tegen een eventueel nieuw besluit van de raad tot weigering onttrekking aan het openbaar verkeer voor het realiseren van de gevraagde parkeerplaatsen en dat, indien of zolang de raad niet voldoet aan deze uitspraak, de gemeente Lansingerland aan [wederpartijen] een dwangsom verbeurt van € 100,00 per dag per parkeerplaats. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juli 2009, hoger beroep ingesteld.
[wederpartijen] hebben een reactie ingediend.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2009, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Hammer, bijgestaan door mr. J. Vijlbrief-van der Schaft, advocaat te Rotterdam, en [wederpartijen], in de persoon van [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.P.M. Henket, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet, voor zover thans van belang, kan een weg aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de raad van de gemeente, waarin de weg is gelegen.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, voor zover thans van belang, heeft iedere belanghebbende bij een weg het recht aan de raad van de gemeente, waarin de weg is gelegen ten opzichte van die weg toepassing van artikel 9 te Pro verzoeken.
Ingevolge het tweede lid is op de voorbereiding van de beslissing op het verzoek afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing.
Ingevolge het derde lid staat aan de verzoeker beroep op gedeputeerde staten open indien de raad weigert aan het verzoek te voldoen.
2.2. De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 18 oktober 2007 is genomen op aanvraag van [wederpartijen] Het door hen hiertegen gemaakte bezwaar is volgens de rechtbank door de raad dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De raad had zich, gelet op artikel 11 van Pro de Wegenwet, onbevoegd dienen te verklaren onder doorzending van het bezwaarschrift naar het college van gedeputeerde staten, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat zich in dit geval geen gewijzigde omstandigheden voordoen die het rechtvaardigen dat door de raad een besluit is genomen waarvan de inhoud met het oorspronkelijke besluit overeenstemt. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 19 februari 2009 in zoverre onbevoegd is genomen en daarom niet in stand kan blijven. De rechtbank acht geen grond aanwezig om aan te nemen dat het besluit van 19 februari 2009 een ontwerpbesluit is, nu het is ondertekend en uit het verslag van de raadsvergadering blijkt dat het voorstel tot het nemen van het besluit als hamerstuk de raad is gepasseerd. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de procedure tot dan toe op uiterst onzorgvuldige wijze is verlopen en acht de intrekking van de besluiten van 25 september 2008 en 18 oktober 2007 in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te meer nu hierdoor de sinds 2005 lopende procedure feitelijk weer helemaal opnieuw begint.
De rechtbank ziet hierin aanleiding om bij [wederpartijen] procesbelang aanwezig te achten bij vernietiging van het besluit van 25 september 2008.
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 september 2008 vernietigd en het besluit van 19 februari 2009 vernietigd voor zover dat overeenstemt met het oorspronkelijke besluit van 18 oktober 2007.
De rechtbank heeft aanleiding gezien met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb voormelde voorlopige voorziening te treffen, waarbij zij in aanmerking heeft genomen dat de raad na intrekking van de besluiten van 25 september 2008 en 18 oktober 2007 heeft nagelaten de oude situatie te herstellen.
2.3. De raad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de stukken blijkt dat [wederpartijen] geen verzoek hebben ingediend krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wegenwet. Het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland heeft aan de raad het voorstel gedaan om een aantal parkeerplaatsen achter de [locatie] aan de openbaarheid te onttrekken. [wederpartijen] hebben niet zelf, uitdrukkelijk of impliciet, een zodanig verzoek gedaan, aldus de raad. Deze stelling past volgens de raad ook bij het standpunt van [wederpartijen] dat zij reeds beschikten over "gereserveerde" parkeerplaatsen. Nu geen uitdrukkelijk verzoek van [wederpartijen] aan het besluit van 18 oktober 2007 ten grondslag ligt, is dit geen besluit, aldus de raad. Bovendien, zo stelt de raad verder, als moet worden aangenomen dat het besluit van 18 oktober 2007 is genomen op verzoek van [wederpartijen] en dus wel een besluit is, dan had het college van gedeputeerde staten de zaak terug moeten wijzen naar de raad, aangezien het besluit tot stand is gekomen zonder toepassing van de in artikel 11, tweede lid, van de Wegenwet voorgeschreven openbare voorbereidingsprocedure krachtens afdeling 3.4 van de Awb. [wederpartijen] zouden hierbij niet zijn gebaat.
De rechtbank heeft daar onvoldoende gewicht aan toegekend, aldus de raad.
Voorts betoogt de raad dat de rechtbank heeft miskend dat het schrijven van 19 februari 2009 geen besluit maar een ontwerpbesluit is.
2.3.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat aan het besluit van 18 oktober 2007 een verzoek van [wederpartijen] ten grondslag ligt.
Dit raadsbesluit, waarbij is besloten geen parkeerplaatsen aan de [locatie 3] aan openbaar gebied te ontrekken, is ook blijkens haar bewoordingen de reactie van de raad op de wens van de bewoners van de betrokken woningen om over een vaste parkeerplaats te beschikken. Die wens was neergelegd in diverse schriftelijke verzoeken om enkele delen van het openbaar gebied als parkeerplaats te mogen gebruiken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat die verzoeken er naar hun strekking tevens op waren gericht dat de raad die delen aan het openbaar gebied zou onttrekken. Het betoog faalt.
De rechtbank is voorts met juistheid tot het oordeel gekomen dat de raad in het besluit van 25 september 2008 ten onrechte het bezwaar van [wederpartijen] niet-ontvankelijk heeft verklaard, zodat dit besluit reeds daarom terecht is vernietigd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de raad het bezwaarschrift naar het college van gedeputeerde staten had moeten doorzenden om aldaar als administratief beroep te worden behandeld.
2.3.2. De raad heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op 19 februari 2009 een besluit is genomen tot intrekking van de besluiten van 18 oktober 2007 en 25 september 2008 waarbij tevens opnieuw is geweigerd de parkeerplaatsen te onttrekken aan de openbare weg.
2.3.3. In het raadsvoorstel van 19 februari 2009 is vermeld dat op de voorbereiding van het daarbij voorgestelde besluit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. Hieruit spreekt de intentie van de raad om op basis van het in het stuk neergelegde ontwerpbesluit de voorbereidingsprocedure te volgen. De raad heeft deze procedure vervolgens ook in gang gezet door in een plaatselijk nieuwsblad kennis te geven van de inhoud van het ontwerpbesluit en de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen. Uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting bij de rechtbank blijkt bovendien dat de raad aldaar duidelijk heeft verklaard dat hij van oordeel is dat hij op 19 februari 2009 slechts een ontwerpbesluit heeft genomen. Dat het ontwerpbesluit als hamerstuk de raad is gepasseerd en is ondertekend, leidt niet tot het oordeel dat de raad met het besluit van 19 februari 2009 een besluit heeft genomen in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aangezien dat oordeel niet strookt met de strekking van het aangenomen en ondertekende stuk. Het betoog slaagt.
Aangezien het raadsvoorstel derhalve strekt tot het in procedure brengen van een ontwerpbesluit, behelst dit niet een besluit dat op grond van artikel 6:18 gelezen Pro in samenhang met artikel 6:19 van Pro de Awb door de rechtbank bij de beoordeling van het bij haar ingediende beroep mocht worden betrokken.
2.4. De raad kan zich ten slotte niet verenigen met de beslissing van de rechtbank tot het opleggen van de voorlopige voorzienig onder verbeurte van een dwangsom. De rechtbank is volgens de raad ten onrechte voorbijgegaan aan de ernstige conflictsituatie die het plaatsen van markeertegels heeft gegeven, de rechtsongelijkheid die met het plaatsen van deze tegels is ontstaan, de onmogelijkheid een dergelijke voorziening te handhaven en aan het ontbreken van enige rechtsgrond voor het plaatsen van deze tegels en van rechtsbescherming voor derden tegen deze feitelijke beslissing. Bovendien heeft de raad er in het verleden nooit een misverstand over laten bestaan dat het plaatsen van deze tegels niet betekent dat de parkeerplaatsen zijn onttrokken.
2.4.1. De rechtbank heeft bij het treffen van deze voorlopige voorziening onvoldoende gewicht toegekend aan het discretionaire karakter van de in artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet aan de raad toegekende bevoegdheid om al dan niet een gedeelte van de weg aan de openbaarheid te onttrekken. De aanwending van die bevoegdheid dient door de bestuursrechter terughoudend dient te worden getoetst en met in achtneming van het uitgangspunt dat met openbaarheid van de weg een algemeen belang wordt gediend (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2006 in zaak nr.
200508744/1). Daarenboven lag in het onderhavige geval de vraag of de raad in redelijkheid de onttrekking had kunnen weigeren niet bij de rechtbank ter toetsing voor omdat de raad, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, zich onbevoegd had dienen te verklaren op het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar te beslissen onder doorzending van het bezwaarschrift als beroepschrift naar het college van gedeputeerde staten.
200508744/1). Daarenboven lag in het onderhavige geval de vraag of de raad in redelijkheid de onttrekking had kunnen weigeren niet bij de rechtbank ter toetsing voor omdat de raad, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, zich onbevoegd had dienen te verklaren op het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar te beslissen onder doorzending van het bezwaarschrift als beroepschrift naar het college van gedeputeerde staten.
De rechtbank heeft derhalve ten onrechte en op onjuiste gronden de genoemde voorlopige voorziening getroffen. Het betoog slaagt.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het ontwerpbesluit van 19 februari 2009 is vernietigd en onder verbeurte van een dwangsom een voorlopige voorziening is getroffen.
De Afdeling overweegt dat de door [wederpartijen] bij het college ingediende bezwaarschriften tegen het besluit van 18 oktober 2007 naar het college van gedeputeerde staten dienen te worden doorgezonden om aldaar als administratief beroep te worden behandeld. Volgens de Afdeling ligt het in de rede dat het college van gedeputeerde staten een beslissing hierop aanhoudt tot de raad alsnog met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb een besluit heeft genomen op het verzoek van [wederpartijen] Dit besluit zal, indien daarbij niet volledig aan de bezwaren van [wederpartijen] is tegemoetgekomen, op grond van de artikelen 6:18, eerste lid, gelezen in samenhang met 6:19, eerste lid, van de Awb, bij de behandeling van het administratieve beroep moeten worden betrokken.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 juli 2009 in zaak nr. 08/4711, voor zover daarbij het ontwerpbesluit van 19 februari 2009 is vernietigd en onder verbeurte van een dwangsom de voorlopige voorziening is getroffen dat binnen vier weken na verzending van deze uitspraak voor [wederpartijen] bedoelde parkeerplaatsen worden gereserveerd aan de [locatie 3] aan de achterzijde van het [locatie 1] te [plaats] door middel van het aanbrengen van markeertegels met daarop huisnummers op dezelfde wijze als [wederpartijen] aldaar een parkeerplaats hadden tot november 2007;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J.H. van Kreveld, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2010
312-597.