Uitspraak
200904018/1/V1.
Datum uitspraak: 26 januari 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 4 mei 2009 in zaak nr. 08/20463 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie (lees: de minister van Justitie).
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2007 heeft de ambtenaar belast met de grensbewaking [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) de toegang tot het Schengengebied geweigerd.
Bij besluit van 12 mei 2008 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) het daartegen door de vreemdeling ingestelde administratief beroep opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 4 mei 2009, verzonden op 6 mei 2009, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en zelf in de zaak voorziend het ingestelde administratief beroep gegrond verklaard en de toegangsweigering herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 3 juni 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna: de Schengengrenscode) gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden:
[…]
b) indien vereist op grond van Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, in het bezit zijn van een geldig visum, behalve indien zij houder zijn van een geldige verblijfsvergunning;
c) het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden kunnen staven, alsmede beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land van herkomst of voor de doorreis naar een derde land, waar de toegang is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven;
[…].
Ingevolge artikel 5, vierde lid, aanhef en onder c, van de Schengengrenscode, voor zover hier van belang, kan in afwijking van het eerste lid onderdanen van derde landen die niet aan een of meer van de in het eerste lid genoemde voorwaarden voldoen, door een lidstaat toegang tot zijn grondgebied worden verleend op grond van humanitaire overwegingen, om redenen van nationaal belang of wegens internationale verplichtingen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode wordt, voor zover hier van belang, indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 5, eerste lid, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, vierde lid, genoemde categorieën personen behoort, hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd.
2.2. Bij het besluit van 4 mei 2007 is de vreemdeling de toegang tot het Schengengebied geweigerd omdat het visum waarover zij beschikte niet geldig was voor de gehele duur van het aangegeven verblijf en zij evenmin in het bezit was van voldoende middelen van bestaan.
2.3. In de enige grief klaagt de minister dat de rechtbank door te oordelen dat hij gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om de vreemdeling krachtens artikel 5, vierde lid, aanhef en onder c, van de Schengengrenscode op grond van humanitaire overwegingen toegang te verlenen, niet heeft onderkend dat deze bevoegdheid ziet op zeer uitzonderlijke omstandigheden, die zich in dit geval niet voordoen.
2.3.1. De rechtbank heeft aan haar oordeel ten grondslag gelegd dat de vreemdeling naar Nederland was gekomen om haar zoon en zijn gezin te bezoeken, dat zij voor het eerst kennis zou maken met haar schoondochter en kleinkind, dat zij in het bezit was van een geldig Jordaans paspoort met daarin een - niet voor de gehele verblijfsperiode geldig - Schengenvisum, van een Permanent Resident Card van de Verenigde Staten van Amerika en van een vliegticket waarmee zij op 23 mei 2007 zou doorreizen naar haar broer in Jordanië, dat de vreemdeling ten tijde van de toegangsweigering op tamelijk gevorderde leeftijd was, te weten 58 jaar, dat zij last heeft van diverse lichamelijke problemen waaronder hoge bloeddruk, dat de vreemdeling heeft toegelicht dat sprake is geweest van een misverstand betreffende de geldigheid van het visum te weten dat zij in de veronderstelling verkeerde dat zij uiterlijk op 8 mei 2007 Nederland moest zijn ingereisd omdat het visum tot uiterlijk die datum geldig was, dat namens de minister ter zitting is verklaard dat dit misverstand zich vaker voordoet, en tenslotte dat de minister blijkens de bewoordingen van het besluit van 12 mei 2008 geen doorslaggevende betekenis heeft gehecht aan de vraag of de vreemdeling beschikte over voldoende middelen van bestaan en dat de vreemdeling daarover weldegelijk beschikte omdat zij in het bezit was van Travellers cheques ter waarde van 1.050 US Dollar. Onder al deze omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, acht de rechtbank de toegangsweigering onnodig bureaucratisch, in strijd met EG-rechtelijke beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit en daarom rechtens niet houdbaar.
2.3.2. Uit de overwegingen tot vaststelling van de Schengengrenscode blijkt dat daarbij met name rekening diende te worden gehouden met de desbetreffende bepalingen van de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (hierna: de Schengenuitvoeringsovereenkomst).
In rechtsoverweging 36 van het arrest van 31 januari 2006 in zaak nr. C-503/03, Commissie tegen Koninkrijk Spanje, Jur. 2006, p. I 01097 (JV 2006/123), heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de omstandigheden waaronder een lidstaat krachtens artikel 5, tweede lid, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst - dat, voor zover hier van belang, gelijkluidend is aan artikel 5, vierde lid, aanhef en onder c, van de Schengengrenscode - aan onderdanen van derde landen toegang tot zijn grondgebied kan verschaffen, als uitzonderlijk aangemerkt.
Uit de onder 2.1 weergegeven bepalingen van de Schengengrenscode volgt dat als hoofdregel geldt dat, voor zover hier van belang, indien een onderdaan van een derde land niet in het bezit is van een geldig visum hoewel hij daartoe wel verplicht is, hem de toegang wordt geweigerd, en dat een lidstaat slechts in geval van niet nader gedefinieerde, humanitaire overwegingen van deze hoofdregel kan afwijken.
De omstandigheid dat de lidstaten aldus een geclausuleerde bevoegdheid tot afwijking is toegekend en zij niet verplicht zijn om van deze bevoegdheid gebruik te maken, gevoegd bij het ontbreken van een nadere definitie van “humanitaire omstandigheden”, brengt met zich dat de lidstaten bij hun oordeel over de vraag of zich in een concreet geval uitzonderlijke, humanitaire omstandigheden voordoen, enige beslissingsruimte toekomt. Gegeven de nationale staatsrechtelijke verhouding tussen bestuursorgaan en bestuursrechter, moet vervolgens worden aangenomen dat voormelde ruimte aan eerstgenoemde toekomt.
De minister heeft zich in het besluit van 12 mei 2008 op het standpunt mogen stellen dat de in 2.3.1 geschetste omstandigheden op zichzelf noch in onderlinge samenhang bezien uitzonderlijk zijn. Nu de ambtenaar belast met de grensbewaking dus onverkort aan artikel 13, eerste lid, van de Schengengrenscode toepassing moest geven, heeft de minister het administratief beroep terecht ongegrond verklaard.
De grief slaagt.
2.4. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Over het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 12 mei 2008 wordt, voor zover met het vorenoverwogene niet op de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden is beslist, overwogen dat aan deze gronden niet wordt toegekomen. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het besluit van 12 mei 2008 waarop ze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Die gronden vallen thans dientengevolge buiten het geschil.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 4 mei 2009 in zaak nr. 08/20463;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins de Vin en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. De Groot
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2010
210.
Verzonden: 26 januari 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser