Uitspraak
200901261/1/M1.
Datum uitspraak: 3 februari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KPN B.V., gevestigd te Den Haag,
2. [appellanten], beiden wonend te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid KPN B.V. (hierna: KPN) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een inrichting ten behoeve van het uitzenden van digitale radio- en televisiesignalen aan het adres Croy, ongenummerd te Eindhoven.
Tegen dit besluit hebben KPN bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2009, en [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2009, beroep ingesteld.
Het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
KPN en [appellanten] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2009, waar KPN, vertegenwoordigd door mr. Q.J. Tjeenk Willink en mr. W.T. Vriezendorp, advocaten te Amsterdam, en H.G.R. Lenten, [appellanten] , in persoon en bijgestaan door J.P.E. Baakman, en het college, vertegenwoordigd door J.G.A.M. Aarts en mr. E.H. Sanders, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het op de zendmast bijplaatsen van een zogenoemde DVB-H zender voor digitale televisie met een vermogen van 15 kW ERP (Effective Radiative Power), alsmede voor het gedurende de avond en de nacht aanlichten van de zendmast door een verlichtingsinstallatie.
Formele en procedurele aspecten
2.2. Ter zitting hebben [appellanten] hun beroepsgrond over de bevoegdheid van degene die het besluit heeft genomen ingetrokken.
2.3. Voor zover wordt aangevoerd dat het bestreden besluit niet op juiste wijze is bekendgemaakt, overweegt de Afdeling dat, wat hiervan ook zij, het hierbij zou gaan om een onregelmatigheid die dateert van na het nemen van het bestreden besluit. Dergelijke onregelmatigheden kunnen de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten.
2.4. [appellanten] betogen dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft nagelaten een vermelding over de toepasselijkheid van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) op te nemen.
2.4.1. Niet in geschil is dat de inrichting een inrichting type C is als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit.
Ingevolge artikel 1.4, derde lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, dient degene die een inrichting type C drijft, te voldoen aan een aantal in het artikel genoemde regels.
De voor de inrichting ingevolge het Activiteitenbesluit geldende regels zijn rechtstreeks van toepassing. Hiervoor is derhalve geen vermelding in het bestreden besluit nodig.
De beroepsgrond faalt.
2.5. [appellanten] betogen dat het rapport van het Agentschap Telecom van 12 juni 2008 ten onrechte geen deel uitmaakt van de vergunning. Daarnaast is het Agentschap Telecom als onderdeel van het Ministerie van Economische Zaken volgens [appellanten] niet onafhankelijk.
2.5.1. Het college stelt dat bedoeld rapport diende ter verificatie van de door KPN bij de aanvraag gevoegde rapportage van 14 mei 2008 van door Novec uitgevoerde veldsterktemetingen.
2.5.2. Dat het rapport van het Agentschap Telecom geen deel uitmaakt van de vergunning maakt niet dat in strijd met artikel 8.11, eerste lid, van de Wet milieubeheer in de vergunning niet duidelijk wordt aangegeven waarop zij betrekking heeft.
Het enkele feit dat het Agentschap Telecom onderdeel uitmaakt van het Ministerie van Economische Zaken maakt niet dat het geen onafhankelijk onderzoek heeft uitgevoerd naar de juistheid en deugdelijkheid van de door KPN in het kader van de aanvraag overgelegde rapportage.
Deze beroepsgronden falen.
2.6. [appellanten] betogen dat het college buurtbewoners niet adequaat heeft geïnformeerd over de voorbereiding van het bestreden besluit.
2.6.1. Het college stelt dat de voorbereiding van het bestreden besluit heeft plaatsgevonden in overeenstemming met het daarover bepaalde in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarnaast is wijkinfo uitgebracht waarmee buurtbewoners zijn geïnformeerd over de besluitvormingsprocedure.
2.6.2. Niet is gebleken dat het college in zoverre heeft gehandeld in strijd met de Algemene wet bestuursrecht of een andere rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel.
De beroepsgrond faalt.
Toetsingskader
2.7. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Straling
2.8. In voorschrift 8.1.1 van de voor de inrichting verleende oprichtingsvergunning van 13 december 2006 is aan de door de in de inrichting aanwezige zend- en antenne-installaties gezamenlijk opgewekte elektrische veldsterkte buiten de inrichting op plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek een grenswaarde van 28 V/m gesteld.
2.8.1. [appellanten] vrezen voor nadelige gezondheidseffecten als gevolg van blootstelling aan elektromagnetische straling vanwege de uitbreiding van de inrichting. Zij wijzen daarbij op onderzoek waaruit volgens hen blijkt dat naast de erkende thermische effecten van blootstelling aan elektromagnetische straling ook andere biologische effecten en medische klachten optreden, zoals schade aan DNA-materiaal, oorsuizingen, hoofdpijn, slapeloosheid, droge ogen en droge huid. Deze effecten treden reeds op bij veldsterkten vanaf 1 V/m, aldus [appellanten]. Het voor het bestreden besluit gehanteerde toetsingskader op grond waarvan een maximum veldsterkte van 28 V/m geldt is volgens hen achterhaald, hetgeen volgens hen is erkend door het Europees Parlement en enige lidstaten van de Europese Unie. Het college had uitvoering behoren te geven aan het voorzorgsbeginsel en de maximale veldsterkte ter plaatse van woningen moeten bepalen op 0,6 V/m, aldus [appellanten]. Volgens [appellanten] zijn ten onrechte aan de vergunning niet de voorschriften verbonden die nodig zijn om de door de inrichting uitgezonden straling te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken.
2.8.2. Het college brengt naar voren dat het zich bij het stellen van het aan de oprichtingsvergunning van 13 december 2006 verbonden voorschrift 8.1.1 onder meer heeft gebaseerd op het advies "Radiofrequente elektromagnetische velden (300 Hz - 300 GHz)", publicatie nr. 1997/01, van de Gezondheidsraad, en Aanbeveling 1999/519/EG van de Raad van de Europese Unie van 12 juli 1999 betreffende de beperking van blootstelling van de bevolking aan elektromagnetische velden van 0 Hz - 300 GHz. Op grond daarvan is in het aan de oprichtingsvergunning verbonden voorschrift 8.1.1 bepaald dat de door de in de inrichting aanwezige zend- en antenne-installaties gezamenlijk opgewekte elektrische veldsterkte buiten de inrichting op plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek niet hoger mag zijn dan 28 V/m.
Uit aan de aanvraag ten grondslag gelegd onderzoek uitgevoerd door Novec, dat in opdracht van het college door het Agentschap Telecom is geverifieerd, blijkt dat ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting, inclusief de bijgeplaatste zender, de veldsterkte op bevolkingsniveau niet uitkomt boven 3 V/m. Gelet hierop is het aan de oprichtingsvergunning verbonden voorschrift 8.1.1 volgens het college ook toereikend om de nadelige milieugevolgen van de onderhavige verandering van de inrichting zoveel mogelijk te beperken en acht het college het niet noodzakelijk om in dit verband aanvullende voorschriften aan de veranderingsvergunning te verbinden.
Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat voorschrift 8.1.1 mogelijk zal worden gewijzigd teneinde de desbetreffende grenswaarde op 3 V/m te stellen.
2.8.3. [appellanten] hebben met de door hen ingediende stukken niet aannemelijk kunnen maken dat uit onderzoek zou blijken dat bij een veldsterkte van 1 V/m reeds sprake is van een risico op gezondheidsschade.
Volgens het deskundigenbericht zal de totale veldsterkte van de reeds eerder vergunde zenders nabij woningen van derden in de omgeving van de mast minder bedragen dan 3 V/m, welke waarde over het algemeen als een immissiewaarde in een milieuvergunning wordt vastgelegd. Door bijplaatsing van een vijfde zender zal de gecumuleerde veldsterkte marginaal toenemen, aldus het deskundigenbericht. De Afdeling ziet geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat in de omgeving van de zendmast aan een waarde van 3 V/m kan worden voldaan. Door voorschrift 8.1.1 van de oprichtingsvergunning van 13 december 2006, waarin een grenswaarde is gesteld van 28 V/m buiten de inrichting op plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek, mede van toepassing te doen zijn op de bij het bestreden besluit vergunde verandering, heeft het college derhalve in strijd gehandeld met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
De beroepsgrond slaagt.
Storingen
2.9. [appellanten] vrezen dat vanwege de inrichting storingen aan huishoudelijke elektronische apparatuur kan worden veroorzaakt.
2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 februari 2007 in zaak nr.
200605627/1) vormen, zowel wat betreft storingen die zijn te herleiden tot gebreken in elektromagnetische comptabiliteit tussen apparaten als wat betreft storingen die worden veroorzaakt door het gewenste signaal van de inrichting, de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde regelgeving een uitputtende wettelijke regeling. Gelet hierop kunnen geen voorschriften ter voorkoming of beperking van dergelijke storingen aan de vergunning worden verbonden.
200605627/1) vormen, zowel wat betreft storingen die zijn te herleiden tot gebreken in elektromagnetische comptabiliteit tussen apparaten als wat betreft storingen die worden veroorzaakt door het gewenste signaal van de inrichting, de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde regelgeving een uitputtende wettelijke regeling. Gelet hierop kunnen geen voorschriften ter voorkoming of beperking van dergelijke storingen aan de vergunning worden verbonden.
Lichthinder
2.10. In hoofdstuk 1 Licht van de aan de vergunning verbonden voorschriften, zijn voorschriften gesteld ter voorkoming dan wel beperking van lichthinder.
In voorschrift 1.3.1 is bepaald dat de knipperfrequentie van de totale verlichtingsinstallatie van de zendmast niet hoger mag zijn dan 1 Hz.
2.10.1. KPN betoogt dat het college het gebied rondom de inrichting ten onrechte heeft aangemerkt als stedelijk gebied. Voorts heeft, aldus KPN, het college ten onrechte de dienovereenkomstige voorkeurswaarde voor de knipperfrequentie van 1 Hz als grenswaarde gesteld. Ten slotte betoogt KPN dat deze grenswaarde ten onrechte aan de gehele verlichtingsinstallatie is gesteld, nu de lichten op de drie benen van de zendmast onmogelijk tegelijk kunnen worden waargenomen.
2.10.2. [appellanten] vrezen lichthinder vanwege het gedurende de avond en de nacht aanlichten van de zendmast door de verlichtingsinstallatie.
2.10.3. Het college heeft bij het beoordelen van het aspect lichthinder de "Algemene richtlijn betreffende lichthinder, deel 3 (2004) Aanstraling van gebouwen en objecten buiten" van de Nederlandse Stichting voor Verlichtingskunde (hierna: de richtlijn) als toetsingskader gehanteerd. In hetgeen KPN in zoverre heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van het aspect lichthinder niet in redelijkheid bij de richtlijn heeft kunnen aansluiten.
2.10.4. In de richtlijn worden grenswaarden aanbevolen voor lichtemissie van een verlichtingsinstallatie voor aanstraling van gebouwen en objecten ter voorkoming van lichthinder voor omwonenden. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in vier soorten omgevingzones, te weten "E1 natuurgebied", "E2 landelijk gebied", "E3 stedelijk gebied" en "E4 stadscentrum/
industriegebied". Het college heeft het gebied aangemerkt als stedelijk gebied, oftewel zone E3, als bedoeld in de richtlijn. De Afdeling ziet, mede gelet op het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat dit niet juist is.
2.10.5. Volgens de richtlijn is in een stedelijk gebied knipperen acceptabel in een frequentie die bij voorkeur lager is dan 1 Hz.
Uit de tweede foto van bijlage 5 bij het deskundigenbericht blijkt dat de lichten op de drie benen van de zendmast tegelijk kunnen worden waargenomen. Ter zitting is door KPN niet bestreden dat desbetreffende foto een reëel beeld geeft van een relevante situatie.
Gelet op het vorengaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aan de vergunning verbinden van voorschrift 1.3.1, waarbij aan de totale verlichtingsinstallatie van de zendmast een grenswaarde voor de knipperfrequentie van 1 Hz is gesteld, nodig is om de lichthinder vanwege de inrichting te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken.
2.10.6. De in hoofdstuk 1 Licht van de vergunningvoorschriften gestelde grenswaarden komen overeen met de in de richtlijn voor een stedelijk gebied aanbevolen waarden. Het college heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze toereikend zijn.
2.10.7. De desbetreffende beroepsgronden van KPN en [appellanten] falen.
2.11. Het beroep van [appellanten] is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 7 januari 2009 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij geen voorschrift is gesteld aan de door de bijgeplaatste zender opgewekte elektrische veldsterkte buiten de inrichting op plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De beroepen zijn voor het overige ongegrond.
2.12. Het college dient ten aanzien van [appellanten] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellanten] gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 7 januari 2009, kenmerk 2008-007V, voor zover daarbij geen voorschrift is gesteld aan de door de bijgeplaatste zender opgewekte elektrische veldsterkte buiten de inrichting op plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven op om binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep van [appellanten] voor het overige ongegrond;
V. verklaart het beroep van KPN B.V. ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 681,69 (zegge: zeshonderdeenentachtig euro en negenenzestig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Kuipers
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2010
271-579.