Uitspraak
200903268/1/H2.
Datum uitspraak: 10 februari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichtingen Stichting Paradiso en Stichting Melkweg, beide gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 maart 2009 in zaak nr. 07/521 in het geding tussen:
appellanten
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 11 juli 2006 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) de aan appellanten (hierna ook: Paradiso en Melkweg) voor de cultuurnotaperiode 2001-2004 verleende subsidie vastgesteld op elk € 466.371,00 en van Paradiso en Melkweg elk € 68.152,00 aan ten onrechte uitgekeerde subsidie teruggevorderd.
Bij besluit van 22 december 2006 heeft de minister het door Paradiso en Melkweg daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 maart 2009, verzonden op 26 maart 2009, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door Paradiso en Melkweg daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Paradiso en Melkweg bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 mei 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 juni 2009.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2009, waar Paradiso en Melkweg, beide vertegenwoordigd door mr. M.T.M. Koedooder, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Dijkgraaf, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:30, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bevat de beschikking tot subsidieverlening een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan de subsidie lager worden vastgesteld, indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden.
Ingevolge artikel 4 van de Wet op het specifiek cultuurbeleid kan de minister op aanvraag ten behoeve van cultuuruitingen subsidies verstrekken.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, zoals de wet luidde ten tijde van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidies op grond van deze wet.
Ingevolge artikel 5 van het krachtens die bepaling vastgestelde Bekostigingsbesluit cultuuruitingen (hierna: het Bekostigingsbesluit), zoals dit luidde ten tijde van belang en voor zover van belang, kan de minister regels stellen met betrekking tot de wijze waarop het bedrag van een subsidie wordt berekend.
Ingevolge artikel 19 zorgt de subsidieontvanger ervoor dat:
a. de doeleinden, gesteld in het activiteitenplan en het beleidsplan, dan wel het projectplan, op doelmatige wijze worden nagestreefd;
b. dat de werkzaamheden op een zodanige manier worden geregeld, dat een goed beleid en beheer worden gevoerd; en
c. dat de subsidie op doelmatige wijze wordt gebruikt voor de doeleinden waarvoor het wordt verleend.
Ingevolge artikel 22 doet de subsidieontvanger zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan de minister van omstandigheden die van belang kunnen zijn voor een beslissing tot wijziging, intrekking of vaststelling van de subsidie. Daarbij worden de relevante stukken overgelegd.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, stelt de subsidieontvanger na afloop van de periode of het project waarvoor subsidie is verleend een activiteitenverslag vast dat inzicht geeft in de aard, duur en omvang van de in het kader van de subsidiëring verrichte activiteiten. Het activiteitenverslag vergelijkt de verrichte activiteiten met de in het beleidsplan, activiteitenplan, onderscheidenlijk projectplan voorgenomen activiteiten.
Ingevolge het tweede lid dient de ontvanger van een meerjarige instellingssubsidie binnen vier maanden na afloop van enig jaar waarvoor subsidie is verleend, het activiteitenverslag, bedoeld in het eerste lid, en de jaarrekening in vergezeld van een toelichting; de artikelen 33, derde lid, 35 en 36 zijn van toepassing.
Ingevolge artikel 33, eerste lid, dient de subsidieontvanger binnen vier maanden na afloop van de periode, dan wel het project waarvoor subsidie is verleend, de volgende bescheiden in:
a. het activiteitenverslag, bedoeld in artikel 24;
b. een subsidiedeclaratie; en
c. de jaarrekening.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de krachtens voormeld artikel 5 van het Bekostigingsbesluit vastgestelde Regeling subsidies en uitkeringen cultuuruitingen (hierna: de Regeling), zoals die luidde ten tijde van belang, bestaat een meerjarige instellingssubsidie uit een bedrag ten behoeve van activiteiten uitgevoerd overeenkomstig een goedgekeurd beleidsplan.
2.2. Bij besluit van 19 september 2000 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de staatssecretaris) aan Paradiso voor de cultuurnotaperiode 2001-2004 een meerjarige instellingssubsidie verleend van in totaal € 751.177,00, waarvan (uiteindelijk) € 534.523,00 was bestemd voor het aandeel van Paradiso in de activiteitenplannen die zij tezamen met Melkweg wilde ondernemen.
Bij besluit van 19 september 2000 heeft de staatssecretaris aan Melkweg voor de cultuurnotaperiode 2001-2004 een meerjarige instellingssubsidie verleend ten bedrage van € 513.639,00 (nadien gewijzigd in € 534.523,00), bestemd voor het aandeel van Melkweg in de activiteitenplannen die zij tezamen met Paradiso wilde ondernemen.
2.2.1. Aan de besluiten van 11 juli 2006 heeft de minister ten grondslag gelegd dat de gerealiseerde prestaties in ernstige mate zijn achtergebleven bij het in de beleidsplannen 2001-2004 aangekondigde activiteitenniveau.
2.2.2. Aan het besluit van 22 december 2006 heeft de minister ten grondslag gelegd dat aan Paradiso en Melkweg voor de cultuurnotaperiode 2001-2004 subsidie is verleend, teneinde hen in staat te stellen hun beleidsplannen en de daarop gebaseerde activiteitenplannen voor die periode uit te kunnen voeren en blijkens de overzichten bij de jaarrekening 2004 het toegezegde activiteitenniveau niet is gehaald. Volgens dat besluit hadden Paradiso en Melkweg op de hoogte behoren te zijn van de kwantitatieve eisen die aan de subsidieverleningen waren verbonden. Nu zij geen gewijzigd beleidsplan hebben ingediend en te kennen hebben gegeven dat zij het ambitieniveau uit de oorspronkelijke beleidsplannen wilden handhaven, mocht hij bij de subsidievaststelling van deze beleidsplannen uitgaan, temeer nu Paradiso en Melkweg desgevraagd te kennen hebben gegeven dat het lage aantal activiteiten aan opstartproblemen van het Paradiso-Melkweg Productiehuis (hierna: het PMPH) te wijten was en die problemen zouden worden opgelost, aldus de minister.
2.3. Paradiso en Melkweg betogen dat - samengevat weergegeven - de rechtbank, door te overwegen dat het op de weg van Paradiso en Melkweg had gelegen om door middel van een gewijzigd beleidsplan kenbaar te maken dat het beoogde aantal activiteiten niet zou worden gerealiseerd, heeft miskend dat zij uit de besluiten van 19 september 2000 niet hoefden te begrijpen dat de aantallen activiteiten voor de hoogte van de verleende en nadien vast te stellen subsidie van belang waren. Het gaat volgens hen niet om de aantallen uitgevoerde activiteiten, maar om de inhoud ervan. Van een onderprestatie is daarom geen sprake, aldus Paradiso en Melkweg.
2.3.1. Uit voormeld artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 4:30, eerste lid, van de Awb, vloeit voort dat voor de beantwoording van de vraag of de activiteiten waarvoor subsidie is verleend hebben plaatsgevonden, de omschrijving van die activiteiten in het besluit tot subsidieverlening bepalend is. Voorts bepaalt artikel 4, tweede lid, van de Regeling dat een meerjarige instellingssubsidie, als waarom het hier gaat, wordt verleend ten behoeve van activiteiten uitgevoerd overeenkomstig een goedgekeurd beleidsplan. In de aan Paradiso en Melkweg gerichte besluiten tot subsidieverlening staat dat de subsidie deels is verleend, onderscheidenlijk is verleend voor het aandeel in de activiteitenplannen ten behoeve van het PMPH, overeenkomstig de beleidsplannen, eventueel in gewijzigde opzet.
Volgens de Inrichtingseisen Subsidieaanvragen Cultuurnotaperiode 2001-2004 (hierna: de Inrichtingseisen), waarin is uiteengezet hoe een aanvraag om subsidieverlening in het kader van de Cultuurnota 2001-2004 dient te zijn opgebouwd, moeten activiteiten of prestaties voor de jaren 2001-2004 worden gekwantificeerd en als eerste bijlage bij de aanvraag worden gevoegd. Voorts dienen podiumkunstinstellingen, inclusief productiehuizen/podia, inzicht te verschaffen in onder meer het aantal producties/programma's en de aantallen voorstellingen/concerten per productie/programma.
Uit de door Paradiso en Melkweg bij hun subsidieaanvragen gevoegde beleidsplannen kan uit de daarvan deel uitmakende eerste bijlage "Specifieke activiteiten en kwantitatieve beleidsplannen" worden afgeleid dat zij met de ten behoeve van het PMPH gevraagde subsidie in totaal minimaal 20 (co-)producties en 150 concerten en uitvoeringen per jaar denken te realiseren en het PMPH daarnaast minimaal 10 talent- en kaderondersteunende projecten, resulterend in ongeveer 60 activiteiten, zoals workshops, masterclasses en clinics, zal opzetten.
Gelet op de besluiten tot subsidieverlening, bezien in samenhang met de Inrichtingseisen, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het voor Paradiso en Melkweg duidelijk heeft kunnen en behoren te zijn dat de in voormelde, van hun subsidieaanvragen deel uitmakende, beleidsplannen vermelde aantallen activiteiten mede bepalend zouden zijn voor de hoogte van de verleende en nadien vast te stellen subsidie. De rechtbank heeft Paradiso en Melkweg terecht niet gevolgd in het betoog dat het hun niet duidelijk kon zijn dat de subsidie voor bepaalde aantallen activiteiten was verleend.
2.3.2. Vaststaat dat Paradiso en Melkweg voor de cultuurnotaperiode 2001-2004 elk € 534.523,00 aan subsidie ten behoeve van het PMPH hebben ontvangen, terwijl zij, naar zij ter zitting hebben bevestigd, daarvoor ƒ 800.000,00 (€ 363.024,17) per jaar hebben aangevraagd. Aan hen is derhalve minder subsidie verleend dan door hen was aangevraagd. In onderdeel D1 van de besluiten tot subsidieverlening, dat betrekking heeft op "Herziene begroting 2001-2004 en eventuele aanpassing van het beleidsplan", wordt verzocht om indiening van een herziene meerjarenbegroting die aansluit op de verleende subsidie en om, indien het beleidsplan als gevolg van het nieuwe budgettaire kader ook wijzigingen ondergaat, nauwkeurig kenbaar te maken, op welke onderdelen van het plan die wijzigingen betrekking hebben, onder vermelding van de precieze aard en omvang van die wijzigingen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het op de weg van Paradiso en Melkweg had gelegen om, indien de beoogde aantallen activiteiten met de toegekende subsidie niet zouden worden gerealiseerd, dat door middel van indiening van een gewijzigd beleidsplan kenbaar te maken.
Paradiso en Melkweg hebben dat niet gedaan of anderszins aan de minister kenbaar gemaakt dat de bij de subsidieaanvragen ingediende beleidsplannen, waaronder de in de daarvan deel uitmakende eerste bijlage vermelde aantallen activiteiten, als gevolg van het nieuwe budgettaire kader wijzigingen zouden ondergaan. Zij hebben slechts een herziene meerjarenbegroting ingediend. Bij brief van 1 maart 2001 heeft Melkweg kenbaar gemaakt dat zij en Paradiso vooralsnog wensen het ambitieniveau van de plannen te handhaven. Met het betoog dat het te handhaven ambitieniveau slechts ziet op de inhoud van de beleidsplannen en de daarin vermelde onderwerpen, miskennen Paradiso en Melkweg dat de aantallen activiteiten, zoals hiervoor onder 2.3.1 overwogen, mede bepalend zijn voor de vaststelling van de subsidie. Voorts heeft de staatssecretaris Paradiso en Melkweg nadien, bij brief van 16 juli 2001, nogmaals om een aangepast beleidsplan verzocht. Niet is gebleken dat Paradiso en Melkweg op dit verzoek hebben gereageerd.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de minister bij zijn beoordeling in het kader van de subsidievaststelling of de activiteiten waarvoor subsidie is verleend zijn gerealiseerd, van de in de beleidsplannen vermelde aantallen activiteiten mocht uitgaan. Nu niet in geschil is dat die aantallen niet zijn gerealiseerd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister de aan Paradiso en Melkweg verleende subsidie lager kon en mocht vaststellen.
2.4. Paradiso en Melkweg betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zij vanaf 2001 hebben aangekondigd dat het beoogde aantal activiteiten mogelijk niet gerealiseerd zou worden en, nu de minister niet te kennen heeft gegeven dat realisering van een lager aantal activiteiten negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor de subsidievaststelling en de door hen jaarlijks overgelegde activiteitenverslagen akkoord heeft bevonden, erop mochten vertrouwen dat de aan hen verleende subsidie niet lager zou worden vastgesteld vanwege het niet realiseren van de in de beleidsplannen vermelde aantallen activiteiten.
2.4.1. Uit artikel 33, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 24 van het Bekostigingsbesluit, vloeit voort dat eerst na afloop van de periode waarvoor subsidie is verleend en na indiening van de vereiste stukken, waaronder de activiteitenverslagen, kan worden beoordeeld of de in de beleidsplannen vermelde activiteiten zijn gerealiseerd. Voorts heeft de staatssecretaris in zijn schriftelijke reactie van 11 november 2002 op onder meer het inhoudelijk verslag van het jaar 2001 aan Paradiso medegedeeld dat de definitieve vaststelling van de totale subsidie voor de gehele periode van de cultuurnota 2001-2004 pas zal plaatsvinden na beoordeling van alle financiële en inhoudelijke verslagen over die jaren. Voor zover moet worden aangenomen dat de minister niet tussentijds, na ontvangst van de jaarlijkse activiteitenverslagen, aan Paradiso en Melkweg kenbaar heeft gemaakt dat de subsidie mogelijk lager zou worden vastgesteld wegens het niet realiseren van de in de beleidsplannen vermelde aantallen activiteiten, heeft de rechtbank daarin, gelet op het voorgaande, terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de minister de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat de subsidie na afloop van de cultuurnotaperiode 2001-2004 niet op die grond lager zou worden vastgesteld. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat volgens de door de minister gehanteerde vaste gedragslijn onderprestatie in een bepaald jaar in een ander jaar binnen de desbetreffende subsidieperiode kon worden gecompenseerd. Eerst na ontvangst van de financiële en inhoudelijke verslagen van het jaar 2004 kon de minister beoordelen of het voor de cultuurnotaperiode 2001-2004 voorziene activiteitenniveau was gerealiseerd.
Anders dan Paradiso en Melkweg betogen, hoefde de minister uit de enkele mededeling in hun hiervoor vermelde brief van 1 maart 2001 dat zij door de lagere toekenning niet kunnen garanderen dat het beoogde niveau aan het eind van de cultuurnotaperiode 2001-2004 zal zijn bereikt, niet af te leiden dat na afloop van die periode de in de beleidsplannen vermelde aantallen activiteiten niet zouden zijn gerealiseerd, te minder nu in die brief tevens werd medegedeeld dat het ambitieniveau van de beleidsplannen vooralsnog zou worden gehandhaafd.
Voorts hebben Paradiso en Melkweg in een brief van 28 november 2002 aan de staatssecretaris, naar aanleiding van diens constatering in een brief van 11 november 2002 dat het jaar 2001 wat activiteitenniveau betreft is achtergebleven bij de voornemens uit het beleidsplan, medegedeeld dat de opstartproblemen waar het PMPH in 2001 mee te kampen had in 2002 nauwelijks meer van toepassing zijn.
Het betoog faalt.
2.5. Voor zover Paradiso en Melkweg betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de verleende subsidie niet in redelijkheid lager heeft kunnen vaststellen, omdat de minister minder subsidie heeft verleend dan zij hadden aangevraagd en daarom kon weten dat een geringer aantal activiteiten zou worden gerealiseerd, faalt ook dit betoog, reeds omdat de minister bij de bepaling van de omvang van de onderprestatie in aanmerking heeft genomen dat ongeveer 71% van het gevraagde subsidiebedrag is verleend. De minister heeft dit percentage op de in de beleidsplannen vermelde aantallen concerten en uitvoeringen toegepast en aldus het activiteitenniveau berekend dat ten minste diende te worden gerealiseerd. Niet in geschil is dat dit activiteitenniveau evenmin is gerealiseerd. Bovendien heeft de minister bij het vaststellen van de subsidie slechts 25% in plaats van 100% van de aldus berekende onderprestatie op de verleende subsidie in mindering gebracht.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H.M. Kessels, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Kessels
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
505.