Uitspraak
200903038/1/R2.
Datum uitspraak: 10 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente Harderwijk,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Harderwijk,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2009, kenmerk 2008-022426, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij besluit van 9 december 2008 vastgestelde wijzigingsplan "Kwekerij Wijtgraaf" (hierna: het wijzigingsplan).
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 27 april 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 mei 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brieven van 20 mei 2009 en 17 november 2009.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2009, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. M. Kuiper, advocaat te Harderwijk, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M. Schouten en [accountant], en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door J. Haklander, werkzaam bij de gemeente, en [partij], vertegenwoordigd door mr. L. Bolier.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij het besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient het college te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op het college de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het wijzigingsplan betreft een wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2003 (hierna: het bestemmingsplan). Het wijzigingsplan voorziet in de vestiging van een volwaardige (boom)kwekerij met de mogelijkheid van oprichting van een bedrijfsgebouw en een bedrijfswoning op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
2.3. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2], allen woonachtig aan de Wijtgraaf en in de directe nabijheid van het plangebied, richten zich tegen de vestiging van de boomkwekerij op het perceel.
[appellanten sub 1] betogen dat de wijzigingsbevoegdheid uit het bestemmingsplan niet kon worden toegepast, omdat hout-, boom-, heester- en fruitteelt gelet op artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften binnen de als "stadslanderijen" aangeduide gronden niet is toegestaan. Voorts kan deze bevoegdheid niet worden aangewend ten behoeve van dit bedrijf vanwege het niet-grondgebonden karakter daarvan. [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat niet is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die zijn opgenomen in artikel 13 van Pro het bestemmingsplan. Hiertoe stellen zij dat de volwaardigheid van het nieuwe bedrijf niet is aangetoond en dat de vestigingsmogelijkheden op bestaande agrarische bouwpercelen niet zijn onderzocht. Verder zijn in de bij het wijzigingsplan behorende plankaart en in de voorschriften een aantal onnauwkeurigheden geslopen, zo betogen [appellanten sub 1] ten slotte.
2.4. Het college heeft het plan goedgekeurd. Het college stelt zich op het standpunt dat het wijzigingsplan past in de wijzigingsregels van het bestemmingsplan. Voorts stemt het college in met de door het college van burgemeester en wethouders gegeven beoordeling van de ingediende zienswijzen.
2.5. Het perceel is in het bestemmingsplan bestemd voor "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarde" met de aanduidingen "stadslanderijen" en "archeologisch waardevol" en ligt ten zuiden van de […].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, zijn de als zodanig op de plankaart aangegeven gronden bestemd voor de uitoefening van het agrarische bedrijf, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met "stadslanderijen". Onder het doel "uitoefening van het agrarische bedrijf" is niet begrepen hout-, boom-, heester- en fruitteelt binnen de met "stadslanderijen" aangegeven gronden, voor zover het betreft de gronden gelegen buiten de in lid 3, sub a, onder 4, bedoelde vierhoek en met uitzondering van bestaande complexen, alsmede van de met "stadslanderijen" aangegeven gronden gelegen ten zuiden van de Zuiderzeestraatweg.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder s, van deze planvoorschriften wordt onder een agrarisch bedrijf verstaan een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren.
Ingevolge artikel 13, lid A, onder 1, sub a, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, kan het college van burgemeester en wethouders de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarde", nader aangeduid als "stadslanderijen" en voor zover gelegen ten zuiden van de Zuiderzeestraatweg, wijzigen ten behoeve van de vestiging van een nieuw agrarisch bedrijf, met dien verstande dat de wijziging uitsluitend van toepassing is in die gevallen waarbij
- de volwaardigheid van het nieuw te vestigen bedrijf is aangetoond;
- vestigingsmogelijkheden op bestaande agrarische bouwpercelen ontbreken.
2.5.1. Gezien de tekst van artikel 3, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan valt het onderhavige perceel onder de daarin genoemde uitzondering. Sprake is immers van boomteelt (coniferen) op met "stadslanderijen" aangeduide gronden die zijn gelegen ten zuiden van de Zuiderzeestraatweg. [appellanten sub 1] kunnen voorts niet worden gevolgd in hun betoog dat in dit geval geen sprake is van een agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 13, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder s, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, nu de (boom)kwekerij kan worden aangemerkt als een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen. Het argument van [appellanten sub 1] dat pot- en containerteelt geen grondgebonden agrarische activiteit betreft, wat daarvan verder ook zij, doet niet ter zake nu binnen de doeleindenomschrijving van artikel 3, eerste lid, niet het vereiste van een grondgebonden agrarisch bedrijf wordt gesteld. Gelet op het vorenstaande was er voor het college van burgemeester en wethouders in zoverre dan ook geen beletsel om gebruik te maken van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid.
2.5.2. Met betrekking tot de wijzigingsvoorwaarde dat vestigingsmogelijkheden op bestaande agrarische bouwpercelen ontbreken, heeft het college van burgemeester en wethouders erop gewezen dat in 2004 door de vorige eigenaar van het perceel onderzoek is gedaan naar die vestigingsmogelijkheden. Daaruit bleek dat in de omgeving geen agrarische bouwpercelen of bestaande agrarische bedrijven te koop waren. Het college van burgemeester en wethouders heeft hieruit mogen concluderen dat vestigingsmogelijkheden elders ontbraken. [appellanten sub 1] hebben gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat het college van burgemeester en wethouders de vestigingsmogelijkheden onvoldoende heeft onderzocht.
2.5.3. Over de volwaardigheid van het nieuw te vestigen bedrijf is namens het college van burgemeester en wethouders ter zitting toegelicht dat een bedrijf als volwaardig wordt aangemerkt, indien het binnen afzienbare tijd positieve bedrijfsresultaten weet te boeken en de initiatiefnemer uit het bedrijf een redelijk inkomen kan verwerven. Een en ander dient door middel van een bedrijfsplan te worden aangetoond, aldus het college van burgemeester en wethouders. De Afdeling acht deze werkwijze niet onredelijk.
DLV Plant BV te Boxtel heeft in het rapport "Bedrijfsplan Boomteelt" van 11 juli 2006 geconcludeerd dat de (boom)kwekerij van [partij] een volwaardig productiebedrijf betreft, waarvan de continuïteit is gewaarborgd. Mede op grond van dit rapport hebben de Dienst Ruimte, Economie en Welzijn van de provincie Gelderland (hierna: Dienst REW) bij brief van 21 november 2006 en de Stichting Advisering Agrarische Bouwplannen (hierna: de SAAB) bij brief van 7 november 2007 een positief advies uitgebracht aan het college van burgemeester en wethouders inzake de volwaardigheid van het bedrijf. Voor het rapport en de twee adviezen is ervan uitgegaan dat er zou worden samengewerkt met een andere kwekerij die eveneens werd geleid door [partij]. Deze samenwerking is niet tot stand gekomen.
In de zienswijze van [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] van 11 maart 2008 is aangevoerd dat het bedrijf niet winstgevend zal kunnen worden geëxploiteerd. Hierbij wordt gewezen op het feit dat het in het DLV-bedrijfsplan genoemde aantal planten niet op het perceel kan worden geteeld en dat de hoogte van de investeringen en kosten niet juist is bepaald. Deze stellingen worden ondersteund door een bij de zienswijze gevoegde brief van [deskundige] te [plaats] van 10 maart 2008.
Op de zienswijze is namens [partij] bij brief van 25 juni 2008 gereageerd. Onder verwijzing naar een brief van DLV Plant BV van 27 mei 2008 en een brief van De Jong & Laan accountants belastingadviseurs (hierna: De Jong & Laan) van 22 mei 2008 worden de conclusies in de zienswijze bestreden en wordt gesteld dat sprake is van een volwaardige onderneming, ook al zijn er veranderingen opgetreden in de bedrijfssituatie. Het bedrijf blijkt niet meer door [partij], maar door een ander, de beherend vennoot van een commanditaire vennootschap te worden geëxploiteerd. In de nieuwe berekeningen van DLV Plant BV wordt uitgegaan van een aanzienlijk groter aantal te telen planten op het bedrijf, waardoor de exploitatie al binnen korte tijd winstgevend zal worden. Door [appellant sub 2] en [appellanten sub 1] is in hun brief van 4 juli 2008 een nieuwe financiële berekening gemaakt, waarbij zij zijn uitgegaan van het aantal op het bestaande containerveld staande planten en het aantal planten dat op dezelfde wijze op het nog aan te leggen containerveld zou kunnen worden geplaatst. Zij stellen dat het aantal planten waarvan DLV Plant BV in haar brief van 27 mei 2008 is uitgegaan, onmogelijk op de bedrijfsgronden kunnen worden geplaatst. Zij zetten voorts vraagtekens bij de berekende algemene kosten en loonkosten en concluderen dat geen sprake is van een volwaardig bedrijf.
Bij zijn aanvullende beroepschrift heeft [appellant sub 2] een tweede rapportage van [deskundige] van 18 mei 2009 gevoegd, waarin de hiervoor genoemde stukken cijfermatig zijn beoordeeld. De conclusie van [deskundige] is dat de volwaardigheid van het bedrijf niet is aangetoond.
Op 8 juni 2009 zijn van de zijde van [partij] stukken overgelegd van De Jong & Laan en DLV Plant BV (beide gedateerd 3 juni 2009). Hierin wordt gesteld dat de resultaten van het bedrijf zich ontwikkelen in lijn met de begroting van 11 juli 2006 en dat er geen enkele reden is te twijfelen aan de continuïteit van het bedrijf.
[appellant sub 2] heeft bij brief van 17 november 2009 zijn eerder aangevoerde stellingen inzake de op het bedrijf aanwezige planten met (lucht)foto's uit 2009 van het bedrijfsterrein onderbouwd. Door [deskundige] zijn de tellingen gecontroleerd en in een derde rapportage bevestigd. Op basis van het zo berekende aantal planten en met overneming van de cijfers van de zogenoemde niet toegerekende kosten van DLV Plant BV heeft [deskundige] de mogelijke bedrijfsresultaten berekend. Hij komt opnieuw tot de conclusie dat er geen positief saldo wordt bereikt.
Ten slotte heeft [appellant sub 2] bij brief van 30 november 2009 erop gewezen dat de door DLV Plant BV in haar brief van 27 mei 2008 gehanteerde normen voor het aantal te plaatsen planten in containers zeer sterk afwijken van de normen die worden gehanteerd in de publicatie Kwantitatieve Informatie Boomkwekerij 2006 (de KWIN-normen).
Ter zitting is namens [partij] nogmaals gewezen op de uitgebrachte adviezen over de volwaardigheid van het bedrijf en op het feit dat de Stichting Borgstellingsfonds voor Landbouw de zaak heeft getoetst.
Van de zijde van [partij] zijn geen duidelijke en goed onderbouwde gegevens overgelegd waaruit is af te leiden dat aan de door [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] overgelegde tellingen en financiële berekeningen zodanige gebreken kleven dat deze op de belangrijkste onderdelen als onjuist zouden moeten worden aangemerkt. Het in de brief van DLV Plant BV van 27 mei 2008 berekende aantal planten dat op het bedrijf kan worden geteeld, wijkt in zo grote mate af van de eerder aangehouden aantallen, van de KWIN-normen en van de feitelijke situatie in 2008, dat het college van burgemeester en wethouders noch het college deze gegevens aan hun besluit ten grondslag konden leggen. Ook het door [appellant sub 2] getelde aantal planten in 2009 is veel lager dan waarvan DLV Plant BV is uitgegaan. Voorts heeft [deskundige] er terecht op gewezen dat in de berekeningen van DLV Plant BV van 27 mei 2008 de geldopnamen van de beherend vennoot als vergoeding voor zijn werkzaamheden niet zijn meegenomen. Ook al neemt de beherend vennoot het bedrag dat blijkens de brief van 27 mei 2008 met hem is overeengekomen, in de eerste jaren niet volledig op, zoals door DLV Plant BV in de brief van 3 juni 2009 is vermeld, voor het beoordelen van de volwaardigheid van het bedrijf kan deze post niet worden gemist. Er bestaat dan ook gerede twijfel aan de door DLV Plant BV berekende winstcijfers. Overigens is de uiteindelijke bedrijfsvorm van een commanditaire vennootschap met een beherend vennoot pas later ontstaan en is deze vorm bij de adviezen van de SAAB en de Dienst REW niet beoordeeld. Deze adviezen gingen immers uit van [partij] als bedrijfsvoerder en van de samenwerking met een andere kwekerij van [partij].
Gezien het voorgaande heeft het college aan zijn stelling dat sprake is van een volwaardig bedrijf geen op duidelijke gegevens gebaseerde motivering ten grondslag gelegd. Aan de stelling van het college ter zitting dat het bedrijf over de eerste negen maanden van 2009 positieve resultaten heeft geboekt, kan geen betekenis worden toegekend, nu het college deze stelling niet met enig cijfermateriaal heeft gestaafd.
2.5.4. Met betrekking tot het betoog van [appellanten sub 1] dat in de bij het wijzigingsplan behorende plankaart en in de voorschriften een aantal onnauwkeurigheden zijn geslopen, overweegt de Afdeling als volgt.
Het betoog dat in de schakelbepaling in artikel 3 van Pro de planvoorschriften een deugdelijke verwijzing ontbreekt naar de relevante bestemmingsplannen, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat strijd bestaat met de rechtszekerheid. Voldoende duidelijk is welke plannen worden bedoeld.
Uit het vaststellingsbesluit blijkt voorts dat het wijzigingsplan gewijzigd is vastgesteld naar aanleiding van de zienswijze van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] ten aanzien van de systematiek van het bouwvlak. In het Commentaar op de zienswijzen tegen het ontwerp-wijzigingsplan [naam bedrijf] is ingegaan op en tegemoet gekomen aan het bezwaar dat geen maximum voor de bedrijfsbebouwing was opgenomen. Door het opnemen van een bouwvlak op de kaart in plaats van de omschrijving in artikel 3, derde lid, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan, is de maximaal toegestane oppervlakte aan bedrijfsbebouwing verkleind. Gelet hierop treft het betoog dat het college van burgemeester en wethouders op dit punt onzorgvuldig en in strijd met de rechtszekerheid heeft gehandeld, geen doel.
De plankaart bestaat uit een gedeelte dat ziet op het plangebied van het wijzigingsplan en een gedeelte dat een uitsnede bevat uit de plankaart van het bestemmingsplan, beide met bijbehorende legenda.
Het feit dat de plangrens van het plangebied van het wijzigingsplan niet is weergegeven in de legenda bij dit deel van de plankaart en het feit dat de bestemmingsgrens niet is te zien op de plankaart, wordt niet in strijd met de rechtszekerheid geacht. Op het desbetreffende deel van de plankaart is een bolletjeslijn aangebracht, welke in het renvooi niet nader is verklaard. Het gehele binnen de begrenzing van de bolletjeslijn gelegen gebied is op de plankaart ingekleurd en daaraan is, blijkens de legenda, de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurlijke waarde" toegekend. Het gebied buiten die begrenzing is op de plankaart niet ingekleurd en daaraan zijn geen bestemmingen toegekend. Gelet hierop is voldoende duidelijk wat de begrenzing van het plan is en daarmee ook de bestemmingsgrens, nu deze samenvalt met de plangrens.
Wat betreft de op de plankaart opgenomen uitsnede van het bestemmingsplan en de daarbij behorende legenda wordt met [appellanten sub 1] vastgesteld dat zowel deze uitsnede als de legenda niet overeenkomen met de plankaart en legenda van het bestemmingsplan. Op de uitsnede ontbreekt de aanduiding "archeologisch waardevol" zoals die op de bestemmingsplankaart stond voor het gebied van het wijzigingsplan en de omgeving daarvan, terwijl op een andere plaats wel een dergelijke aanduiding is opgenomen, maar met een andere grafische weergave dan op de bestemmingsplankaart. Hoewel in de uitsnede enige onnauwkeurigheden zijn geslopen, wordt vastgesteld dat de uitsnede slechts indicatief is bedoeld. De grote kaart op de plankaart betreft onmiskenbaar het wijzigingsplan. De uitsnede van de plankaart van het bestemmingsplan is dan ook niet in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld.
2.5.5. Met betrekking tot het betoog dat de aanduiding "archeologisch waardevol" niet in het wijzigingsplan is overgenomen, wordt als volgt overwogen. Ingevolge artikel 13, lid A, onder 1, sub a, van de voorschriften van het bestemmingsplan mag het bestemmingsplan worden gewijzigd ten behoeve van de vestiging van een nieuw agrarisch bedrijf. In het plan is echter geen wijzigingsbevoegdheid opgenomen ten aanzien van het laten vervallen van de aanduiding "archeologisch waardevol". Hoewel, gelet op de toelichting bij het wijzigingsplan, uit onderzoek is gebleken dat wat betreft de archeologische waarden geen bezwaren bestaan tegen het plan, heeft het college van burgemeester en wethouders het plan vastgesteld in strijd met artikel 13, lid A, onder 1, sub a, van de voorschriften van het bestemmingsplan, hetgeen in strijd is met artikel 11 van Pro de WRO.
2.5.6. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb te worden vernietigd. Voorts is de conclusie dat het plan is vastgesteld in strijd met de wijzigingsvoorwaarden van het bestemmingsplan samen met artikel 11 van Pro de WRO. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 11 van Pro de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Ook om deze reden zijn de beroepen gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
De Afdeling ziet tevens aanleiding om zelfvoorziend goedkeuring aan het plan te onthouden.
2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 6 maart 2009, kenmerk 2008-022426;
III. onthoudt goedkeuring aan het wijzigingsplan "Kwekerij Wijtgraaf";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 6 maart 2009;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten:
a. aan [appellanten sub 1] tot een bedrag van € 644,00, (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
b. aan [appellant sub 2] tot een bedrag van € 4.229,83 (zegge: vierduizend tweehonderdnegenentwintig euro en drieëntachtig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland het voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt en wel ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) aan [appellanten sub 1], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen, en ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) aan [appellant sub 2].
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Troost
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2010
234-612.