Uitspraak
200903463/1/H1.
Datum uitspraak: 10 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Enschede,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 8 april 2009 in zaak nr. 08/903 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede (hierna: het college) vrijstelling en bouwvergunning verleend aan de gemeente Enschede voor het bouwen van een personeelsgebouw op het perceel Van Heeksbleeklaan 68 te Enschede (hierna: het perceel).
Bij besluit van 17 juli 2008 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 april 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 juli 2008 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 mei 2009, hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.D. Piek, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. W. Kattouw, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het perceel is gelegen in het Ledeboerpark (hierna: het park). Het bouwplan voorziet in de bouw van een personeelsgebouw ten behoeve van de huisvesting van de medewerkers van de afdeling Natuureducatie van de gemeente Enschede. Deze medewerkers zijn in de huidige situatie op het perceel gehuisvest in portocabines waarvoor een tijdelijke vrijstelling is verleend.
2.2. Op het perceelsgedeelte waar het personeelsgebouw is voorzien rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bolhaar-Roessingh 2006" (hierna: het bestemmingsplan) deels de bestemming "Bos" en deels de bestemming "Agrarische doeleinden met landschappelijk en natuurwetenschappelijke waarde". Het bouwplan is in strijd met deze bestemmingen. Teneinde bouwvergunning te verlenen, heeft het college vrijstelling verleend met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO).
2.3. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten is vereist dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
2.4. Het college van gedeputeerde staten van Overijssel heeft op 26 november 2002, gewijzigd in februari 2006, een lijst van categorieën van gevallen vastgesteld waarin het college zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar vrijstelling kan verlenen (hierna: de provinciale vrijstellingenlijst). De provinciale vrijstellingenlijst is opgenomen in de Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen (hierna: de Handreiking) in paragraaf 3.2 onder II en is onderverdeeld in A. Projecten in bestaand stedelijk gebied (bebouwde kom) en B. Projecten in het landelijk gebied (buitengebied).
Categorie II.A.2 van de provinciale vrijstellingenlijst betreft projecten ten behoeve van "Bijzondere doeleinden". Daarbij gaat het om (bouw)projecten (waaronder wijziging van het gebruik) voor lokale educatieve, sociale en/of medische, sociaal-culturele, levensbeschouwelijke, sport- en recreatieve en welzijnsvoorzieningen alsmede overige maatschappelijke voorzieningen met bijbehorende voorzieningen als wegen en groen, dit met uitzondering van projecten op een bedrijfsterrein en mits het gaat om projecten die behoren tot categorie 1 en 2 of projecten die qua aard en milieuhinder vergelijkbaar zijn met deze categorieën, dit zoals bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de VNG.
In de Handreiking is voorts bepaald dat een verklaring van geen bezwaar moet worden aangevraagd voor (nieuwbouw)projecten aan de rand van een kern.
2.5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat het bevoegd was om vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan een project ten behoeve van "Bijzondere doeleinden" in bestaand stedelijk gebied, als omschreven in categorie II.A.2 van de provinciale vrijstellingenlijst, betreft, maar is voorzien op een locatie aan de rand van een kern voor dit project een verklaring van geen bezwaar aan het college van gedeputeerde staten dient te worden gevraagd. De rechtbank heeft het onvoldoende duidelijk geacht dat het project is gelegen in bestaand stedelijk gebied.
2.5.1. Niet in geschil is dat het bouwplan een project ten behoeve van "Bijzondere doeleinden" betreft. Uit de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2009 in zaak nr.
200806702/1volgt niet, anders dan het college betoogt, dat in dit geval bij de beantwoording van de vraag of het perceel in bestaand stedelijk gebied in de zin van de provinciale vrijstellingenlijst, dan wel in het landelijk gebied is gelegen, kan worden aangesloten bij de bestuurspraktijk van het college om de gronden die zijn gelegen in het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" aan te merken als landelijk gebied en de gronden daarbuiten als stedelijk gebied, nu het in die uitspraak niet ging om de toetsing aan de provinciale vrijstellingenlijst, maar om toetsing aan de notitie "Randvoorwaarden bij plaatsing van zend-/antenne-installaties" van de gemeenteraad. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 juli 2002 in zaak nr.
200103657/1) is de vraag of een perceel al dan niet in bestaand stedelijk gebied ligt, een vraag van feitelijke aard. De aard van de omgeving is daarbij bepalend. Van belang is waar de bebouwing feitelijk (nagenoeg) ophoudt. Uit de plankaart van het bestemmingsplan en uit luchtfoto's blijkt dat het perceel ten zuiden en oosten grenst aan een woonwijk, ten westen grenst aan het terrein van de Universiteit Twente en dat ten noorden van het perceel sprake is van spaarzamer wordende bebouwing. Het college heeft zich, gelet hierop, terecht op het standpunt gesteld dat het perceel is gelegen in bestaand stedelijk gebied aan de rand van een kern.
200806702/1volgt niet, anders dan het college betoogt, dat in dit geval bij de beantwoording van de vraag of het perceel in bestaand stedelijk gebied in de zin van de provinciale vrijstellingenlijst, dan wel in het landelijk gebied is gelegen, kan worden aangesloten bij de bestuurspraktijk van het college om de gronden die zijn gelegen in het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" aan te merken als landelijk gebied en de gronden daarbuiten als stedelijk gebied, nu het in die uitspraak niet ging om de toetsing aan de provinciale vrijstellingenlijst, maar om toetsing aan de notitie "Randvoorwaarden bij plaatsing van zend-/antenne-installaties" van de gemeenteraad. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 juli 2002 in zaak nr.
200103657/1) is de vraag of een perceel al dan niet in bestaand stedelijk gebied ligt, een vraag van feitelijke aard. De aard van de omgeving is daarbij bepalend. Van belang is waar de bebouwing feitelijk (nagenoeg) ophoudt. Uit de plankaart van het bestemmingsplan en uit luchtfoto's blijkt dat het perceel ten zuiden en oosten grenst aan een woonwijk, ten westen grenst aan het terrein van de Universiteit Twente en dat ten noorden van het perceel sprake is van spaarzamer wordende bebouwing. Het college heeft zich, gelet hierop, terecht op het standpunt gesteld dat het perceel is gelegen in bestaand stedelijk gebied aan de rand van een kern.
Hieruit volgt dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan een geval als bedoeld in categorie II.A.2 van de provinciale vrijstellingenlijst betreft, waarvoor, gelet op de ligging van het perceel aan de rand van een kern, een verklaring van geen bezwaar bij het college van gedeputeerde staten dient te worden gevraagd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
2.6. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de door gedeputeerde staten op 26 februari 2008 afgegeven verklaring van geen bezwaar niet aan het besluit tot het verlenen van vrijstelling ten grondslag had mogen leggen en dat zij met deze overweging buiten de omvang van het geschil is getreden.
2.6.1. De rechtbank heeft aan haar oordeel de overweging ten grondslag gelegd dat de verklaring van geen bezwaar niet op basis van de aanvraag van 7 januari 2008 is afgegeven. Zo ziet de aanvraag op het vergroten en veranderen van een voormalige tuinmanswoning voor een theeschenkerij, terwijl de verklaring blijkens de tekst daarvan is afgegeven voor de bouw van een personeelsgebouw ter vervanging van een kapschuur. De rechtbank heeft verder betekenis toegekend aan de omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten in de verklaring van geen bezwaar heeft aangeven dat het kan instemmen met de reactie van het college op de zienswijzen, terwijl het college in die reactie heeft gesteld dat het project valt binnen de categorie van gevallen genoemd onder II.A.5 ('Kantoren') van de provinciale vrijstellingenlijst, hetgeen niet valt te rijmen met het standpunt dat het gaat om een geval als bedoeld in categorie II.A.2.
Daargelaten het antwoord op de vraag of de rechtbank, zoals het college betoogt, buiten de omvang van het geschil is getreden, moet de aanvraag van 7 januari 2008, voor zover daarin is verzocht om een verklaring van geen bezwaar met betrekking tot het vergroten en veranderen van een voormalig tuinmanswoning voor een theeschenkerij, worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving. Het was het college van gedeputeerde staten, gelet op de onderliggende stukken, duidelijk op welk project de aanvraag zag, nu immers de verklaring van geen bezwaar is afgegeven voor het bouwplan, te weten de bouw van een personeelsgebouw ter vervanging van een kapschuur. Aan de onjuiste duiding van het bouwwerk in de aanvraag van 7 januari 2008, als ook de verwijzing van het college in de reactie op de zienswijzen naar een onjuiste categorie van de provinciale vrijstellingenlijst komt, gelet hierop, geen doorslaggevende betekenis toe. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
2.7. De beslissing al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te verlenen heeft kunnen komen.
2.8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de belangen van [wederpartij], die zijn gelegen in het voorkomen van overlast van (fout) geparkeerde auto's in het park en de verkeersbewegingen die daarmee gepaard gaan, onvoldoende in de belangenafweging zijn betrokken en om die reden geen sprake is van een zorgvuldige belangenafweging.
2.8.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat op het perceel in drie parkeerplaatsen is voorzien ten behoeve van het personeel dat daar thans reeds werkzaam is. Hoewel er meer parkeerplaatsen zouden kunnen worden gerealiseerd wenst het college vast te houden aan het uitgangspunt dat de rest van het personeel, alsmede de bezoekers van het park en het personeelsgebouw, gebruik dienen te maken van de openbare parkeerplaats die buiten het park op ongeveer 500 meter van het voorziene personeelsgebouw is gelegen. In het park mag niet geparkeerd worden. Het college heeft zich, gelet op de aard van de omgeving van het gebied waarin het personeelsgebouw is voorzien en het karakter van het personeelsgebouw, in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Hoewel het niet onaannemelijk is dat na realisering van het personeelsgebouw verkeersbewegingen in het park plaats zullen vinden en auto's fout geparkeerd zullen worden, hetgeen in de huidige feitelijke situatie ook plaatsvindt, betreft dit evenwel geen gevolgen van de verleende vrijstelling en bouwvergunning en valt het als zodanig buiten het toetsingskader van deze procedure.
Het is, gelet op het voorgaande, niet gebleken dat het college de belangen van [wederpartij] met betrekking tot de door hem gestelde verkeers- en parkeeroverlast onvoldoende in de in het kader van de vrijstelling te maken belangenafweging heeft betrokken. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
2.9. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat een onderzoek in het kader van de Flora- en faunawet niet noodzakelijk is. Het college stelt zich op het standpunt dat voldoende is gemotiveerd dat de Flora- en faunawet niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
2.9.1. De vragen of voor het voorziene personeelsgebouw ontheffing nodig is op grond van de Flora- en faunawet, en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, zijn aan de orde in een eventueel te voeren procedure op grond van de Flora- en faunawet. Dat doet er niet aan af dat het college geen vrijstelling voor het bouwplan had kunnen verlenen indien en voor zover hij op voorhand had moeten inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat.
De ruimtelijke onderbouwing is neergelegd in het rapport "Ruimtelijke Onderbouwing vrijstellingsbesluit ex artikel 19, lid 2 WRO Bouw personeelsgebouw Van Heeksbleeklaan 68" van de afdeling Bestemmingsplannen van de gemeente Enschede van 12 april 2007 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) en de daarbij behorende deelrapporten, waaronder het rapport "Bomen Effect Analyse t.b.v. Personeelsgebouw Ledeboerpark te Enschede" van Copijn Utrecht B.V. van september 2007, waarin bij de bouw te treffen maatregelen in verband met de ter plaatse aanwezige bomen zijn beschreven. De conclusie in de ruimtelijke onderbouwing luidt dat door het bouwplan geen verstorende effecten zullen optreden voor de aanwezige flora en fauna en geen ontheffing op grond van de Flora- en faunawet of nader onderzoek noodzakelijk zijn. Daarbij is er van uitgegaan dat herplant plaatsvindt van vier te kappen bomen, geen verstoring richting de bomengroep aan de noordzijde in de vorm van licht en geluid plaatsvindt en men ervoor zorgt dat aan de achterzijde van het gebouw niet wordt geparkeerd. Hetgeen [wederpartij] in bezwaar en beroep naar voren heeft gebracht biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek is gedaan in het kader van de Flora- en faunawet en de ruimtelijke onderbouwing om die reden niet door het college aan zijn besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De gestelde aanwezigheid van vleermuizen in de schuur van [wederpartij] is daarvoor onvoldoende.
Het college heeft zich gelet op het voorgaande op voorhand in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Flora- en faunawet niet aan het bouwplan in de weg zal staan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaren.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 8 april 2009 in zaak nr. 08/903;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Van Heusden
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2010
163-580.