Uitspraak
200902293/1/M2.
Datum uitspraak: 17 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Trobas Gelatine B.V. een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting bestemd voor de productie van gelatine en dierlijk vet aan de Steenstraat 9 te Dongen. Dit besluit is op 23 februari 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college en Trobas Gelatine B.V. hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Het college heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2010, waar [appellanten], vertegenwoordigd door drs. L.P.N. de Gier, ing. J.A. van den Kieboom, P.F. Hubers en C.A. Neve, zijn verschenen. Verder is daar Trobas Gelatine B.V., vertegenwoordigd door ir. A.M.B. Trommelen en ing. M.J.C. Soeters-Hensgens, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Algemeen toetsingskader
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Toereikendheid van de geurnorm
2.2. [appellanten] voeren aan dat de in de bij het bestreden besluit verleende vergunning gestelde geurnorm niet toereikend is ter bescherming tegen de door hen ondervonden geuroverlast. Volgens hen had een geurnorm van 1 ge/m3 als 99,5percentielwaarde aan de vergunning moeten worden verbonden, om de door hen gestelde onaanvaardbare geuroverlast te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken. Volgens hen is het college uitgegaan van een onjuist acceptabel hinderniveau, nu bij de vaststelling van het acceptabel hinderniveau ten onrechte is uitgegaan van een hedonische waarde van -1, die is aangemerkt als 'zeer licht onaangenaam'.
2.2.1. Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de Regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. In tabel 2 van de bijlage bij de Regeling is als document onder meer de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) opgenomen.
2.2.2. Vergunningvoorschrift 3.1.1 bepaalt, voor zover hier van belang, dat de geurimmissie vanwege de inrichting 2,4 ge/m3, bepaald als uurgemiddelde concentratie, op de in bijlage 'Geurimmissiepunten' aangegeven punten, niet meer dan 2% van de tijd (98-percentiel) mag worden overschreden.
2.2.3. Het college heeft voor de beoordeling van de vanwege de inrichting te duchten geurhinder de brief van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 30 juni 1995, kenmerk LE/LV/AJS95.16B, inzake het algemene stankbeleid (hierna: de brief van de minister), en de geurhindersystematiek van de NeR als uitgangspunt gehanteerd. In het geval een bijzondere regeling uit de NeR op de inrichting van toepassing is, wordt de uitkomst van de vaststelling van het acceptabel hinderniveau eventueel gekoppeld aan een concrete immissienorm. Voor de onderhavige branche is geen bijzondere regeling uit de NeR van toepassing. In de brief van de minister is als algemeen uitgangspunt geformuleerd dat (nieuwe) geurhinder zo veel mogelijk moet worden voorkomen. Als er wel geurhinder optreedt, dienen maatregelen te worden getroffen die stroken met het ALARA-beginsel, dat is neergelegd in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat sinds 1 december 2005 luidt, dienen de maatregelen overeen te komen met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. De mate van hinder die nog acceptabel is moet volgens de brief van de minister worden vastgesteld door het bevoegde bestuursorgaan. Het college heeft bij het bepalen van het acceptabele hinderniveau de in paragraaf 3.6.1 van de NeR opgenomen systematiek toegepast.
2.2.4. Het college heeft het acceptabele geurhinderniveau in dit geval vastgesteld op de in voorschrift 3.1.1 gestelde norm van 2,4 ge/m3 als 98percentielwaarde. Hierbij heeft het college aansluiting gezocht bij het door PRA OdourNet B.V. opgestelde geurrapport van 15 juni 2006, waarin de resultaten van het door dit bureau uitgevoerde geuronderzoek zijn neergelegd (hierna: het geurrapport van 2006). Volgens het college kan uit het geurrapport van 2006 worden afgeleid dat een hedonische waarde van -1 (zeer licht onaangenaam) hoort bij een geurconcentratie van 2,4 ge/m3 als 98percentielwaarde.
In het deskundigenbericht wordt hierover opgemerkt dat in het geurrapport van 2006 weliswaar de geurconcentratie van de genomen monsters is bepaald, maar dat de hedonische waarde niet is vastgesteld in dit rapport. In plaats daarvan is in het geurrapport van 2006 uitgegaan van de hedonische waarde zoals eerder bepaald in het door adviesbureau Witteveen+Bos opgestelde geurrapport van september 1999, waarin de resultaten van het door dit bureau uitgevoerde geuronderzoek zijn neergelegd (hierna: het geurrapport van 1999). In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat het college bij het bepalen van de hedonische waarde de Nederlandse voornorm NVN 2818, getiteld "Geurkwaliteit - Sensorische bepaling van de hedonische waarden van een geur met een olfactometer" (hierna: de NVN 2818) had moeten hanteren.
De NVN 2818 wordt in paragraaf 3.6.2 van de NeR voorgeschreven als de werkwijze waarbij de hedonische waarde van een geur wordt bepaald. Nu bij het bestreden besluit het acceptabel hinderniveau is vastgesteld aan de hand van de hedonische waarde uit het geurrapport van 1999 en dit niveau niet overeenkomstig de NVN 2818 is vastgesteld, is onduidelijk of het college is uitgegaan van een representatieve hedonische waarde. In zoverre is onzeker of het college het acceptabel hinderniveau juist heeft vastgesteld en, in verband daarmee, of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in voorschrift 3.1.1 gestelde geurnorm toereikend is om geurhinder te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken. Gelet op het voorgaande heeft het college in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het besluit niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. De beroepsgrond slaagt.
2.2.5. Nu het aspect geurhinder bepalend is voor het antwoord op de vraag of de vergunning kan worden verleend, is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
In stand laten van de rechtsgevolgen
2.3. De Afdeling ziet aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in stand kunnen worden gelaten.
2.3.1. Na het nemen van het bestreden besluit is namens het college een nader onderzoek verricht door adviesbureau Witteveen+Bos. In het nader onderzoek zijn de meetresultaten uit het geurrapport van 1999 opnieuw berekend met rekenmodellen overeenkomstig de NVN 2818. Deze resultaten zijn uitgedrukt in odour units per kubieke meter. In het nader onderzoek zijn ook de meetresultaten uit het geurrapport van 1999 omgerekend van geureenheden per kubieke meter naar odour units per kubieke meter, waarbij ervan is uitgegaan dat 1 odour unit per kubieke meter overeen komt met 2 geureenheden per kubieke meter. Uit de berekeningen in het nader onderzoek volgt dat geen significante verschillen bestaan tussen de bepaling van de hedonische waarde in het geurrapport van 1999 en de bepaling van de hedonische waarde overeenkomstig de NVN 2818. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de berekeningen uit het nader onderzoek onjuist zijn.
Nu geen significante verschillen bestaan tussen de hedonische waarde zoals bepaald in het geurrapport van 1999 en de hedonische waarde zoals bepaald overeenkomstig de NVN 2818, kan uit het nader onderzoek voorts worden geconcludeerd dat het acceptabel hinderniveau dat hieruit voortvloeit, overeenkomt met het acceptabel hinderniveau waarvan bij het bestreden besluit is uitgegaan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in voorschrift 3.1.1 gestelde geurnorm toereikend is ter voorkoming dan wel beperking van geurhinder.
2.3.2. Gezien het vorenstaande is er aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, voor zover er overigens geen grond voor vernietiging aanwezig is.
Naleefbaarheid van de geurnorm
2.4. [appellanten] stellen dat de feitelijke geurbelasting in het geurrapport van 2006 is onderschat, zodat de in voorschrift 3.1.1 gestelde geurnorm niet kan worden nageleefd. Dit blijkt volgens hen uit een onder bewoners georganiseerd geurpanelonderzoek.
2.4.1. In het deskundigenbericht wordt over het onder bewoners georganiseerde geurpanelonderzoek opgemerkt dat in dit onderzoek geen rekening is gehouden met de richtlijnen in het document 'Meten en rekenen geur' (publicatiereeks Lucht en Energie, nr. 115, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, december 1994), noch met de NVN 2818. Voorts kan de door [appellanten] ondervonden geurhinder niet uitsluitend worden toegeschreven aan de inrichting, aldus het deskundigenbericht. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze bevindingen in het deskundigenbericht te twijfelen. In hetgeen [appellanten] in zoverre aanvoeren bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat niet kan worden voldaan aan de norm van 2,4 ge/m3.
De beroepsgrond faalt.
2.5. [appellanten] betwijfelen of de in voorschrift 3.1.1 gestelde geurnorm kan worden nageleefd, aangezien in het bestreden besluit volgens hen ten onrechte niet concreet is aangegeven met welke maatregelen wordt gewaarborgd dat aan de norm kan worden voldaan.
2.5.1. Bij de aanvraag, die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, is een overzicht opgenomen van alle maatregelen uit het BREF-document Slacht- en destructiehuizen die op de inrichting van toepassing zijn. Hierbij is tegelijkertijd getoetst in hoeverre deze maatregelen in de inrichting zijn toegepast. Deze maatregelen bestaan onder meer uit het implementeren van een milieuzorgsysteem en het frequent schoonmaken van materiaal en opslagplaatsen. In hetgeen [appellanten] stellen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de in voorschrift 3.1.1 gestelde geurnorm niet kan worden nageleefd met de in de aanvraag omschreven maatregelen. De beroepsgrond faalt.
Controleverplichting
2.6. [appellanten] betogen dat in vergunningvoorschrift 3.3.1 ten onrechte is voorgeschreven dat eenmalig moet worden aangetoond dat de in voorschrift 3.1.1 opgenomen geurnorm niet wordt overschreden. Volgens hen dient jaarlijks te worden aangetoond dat de genoemde geurnorm niet wordt overschreden.
2.6.1. Voorschrift 3.3.1 bepaalt, voor zover hier van belang, dat binnen 6 maanden nadat de tweede EG-lijn in bedrijf is genomen door middel van geurmetingen en berekeningen moet worden aangetoond dat de geurimmissie de in voorschrift 3.1.1 opgenomen geurnorm niet overschrijdt.
2.6.2. Het college acht het voorschrijven van een jaarlijkse controle- en onderzoeksverplichting in de zin van voorschrift 3.3.1 te vergaand. Het college stelt dat de in voorschrift 3.3.1 gestelde termijn onder meer is gesteld in verband met een toekomstige wijziging in de bedrijfsvoering, waarbij de productielijn van technische gelatine zal worden beëindigd en een tweede productielijn van consumptieve gelatine in gebruik wordt genomen. Ingevolge voorschrift 3.3.1 dient de geurimmissie vanwege de inrichting aan de hand van geuronderzoek binnen zes maanden nadat de tweede productielijn van consumptieve gelatine in gebruik is genomen opnieuw te worden bepaald. Op basis van de resultaten van dit geuronderzoek zal worden vastgesteld of een strengere geurnorm dan de in voorschrift 3.1.1 gestelde geurnorm moet worden opgelegd, aldus het college.
2.6.3. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat nu ook andere installaties overeenkomstig de voorschriften periodiek worden gecontroleerd, aannemelijk is dat de inrichting bij goed functioneren van de installaties voldoet aan de voorgeschreven geurnorm. Een jaarlijkse onderzoeksverplichting is dan ook niet nodig, aldus het deskundigenbericht.
De Afdeling ziet geen reden om de bevindingen in het deskundigenbericht in zoverre te betwijfelen. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet noodzakelijk is om een jaarlijkse onderzoeksverplichting in de vergunningvoorschriften op te nemen.
De beroepsgrond faalt.
Overige beroepsgronden
2.7. [appellanten] betogen dat de vergunning ten onrechte voor onbepaalde tijd is verleend. Volgens hen had het college de vergunningverlening afhankelijk moeten stellen van de uitkomsten van het in voorschrift 3.3.1 verplichte onderzoek.
2.7.1. De Afdeling overweegt dat de Wet milieubeheer, in het bijzonder artikel 8.17 van die wet, niet de mogelijkheid biedt om dergelijke voorwaarden aan een voor onbepaalde tijd aangevraagde vergunning te verbinden of de geldingsduur van de vergunning in dit geval te beperken.
De beroepsgrond faalt.
2.8. Voor zover [appellanten] aanvoeren dat de opgelegde geurnorm mogelijk niet wordt nageleefd en dat het college in de vergunningvoorschriften preventieve handhavingsmaatregelen had moeten opnemen, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen.
Slotoverwegingen
2.9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt gelet op rechtsoverweging 2.2.5 voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal gelet op de rechtsoverwegingen 2.3 tot en met 2.8 evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 13 februari 2009, kenmerk 1496662;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 28,45 (zegge: achtentwintig euro en vijfenveertig cent);
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
De voorzitter w.g. Fransen
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
407-596.