Uitspraak
200904175/1/M1.
Datum uitspraak: 24 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap Centrale Bewerkingseenheid N.V., gevestigd te Schelluinen, gemeente Giessenlanden, en anderen (hierna: CBE),
appellanten,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2009 heeft de minister aan de rechtspersoon naar Duits recht KS-Recycling GmbH & Co KG (hierna: KS-R) een vergunning verleend als bedoeld in artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 9, aanhef en onder a, van het Besluit inzamelen afvalstoffen, voor het inzamelen van afgewerkte olie categorie I en II, afkomstig van landactiviteiten. Dit besluit is op 29 april 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft CBE bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 juni 2009, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
CBE en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2009, waar CBE, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, drs. A.C.P. Nijdam en Th. Wubben, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts, werkzaam bij het ministerie, mr. L.J.F.A. Stoffers en drs. C.N.A. Alblas, beiden werkzaam bij SenterNovem, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting KS-R, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Veldhoven, advocaat te Den Haag, ing. O. Eijgelaar en G. Siepert, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Eerder heeft de minister bij besluit van 28 september 2007 de aanvraag van KS-R om vergunning voor het inzamelen van afgewerkte olie categorie I en II, afkomstig van landactiviteiten geweigerd. Bij uitspraak van 20 augustus 2008 in zaak nr.
200708052/1heeft de Afdeling dit besluit vernietigd. Daartoe heeft de Afdeling, kort gezegd, overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de aangevraagde vergunning in het belang van een doelmatig beheer van de betrokken afvalstoffen niet kon worden verleend. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de minister bij het thans bestreden besluit opnieuw op de aanvraag beslist.
200708052/1heeft de Afdeling dit besluit vernietigd. Daartoe heeft de Afdeling, kort gezegd, overwogen dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de aangevraagde vergunning in het belang van een doelmatig beheer van de betrokken afvalstoffen niet kon worden verleend. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de minister bij het thans bestreden besluit opnieuw op de aanvraag beslist.
Buiten behandeling laten aanvraag
2.2. CBE stelt dat KS-R niet heeft voldaan aan de in artikel 11, eerste lid, van het Besluit inzamelen afvalstoffen opgenomen verplichting tot het overleggen van bewijzen van goed gedrag, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid, nu zij ermee heeft volstaan een kopie van haar registratie op de lijst van Vervoerders, Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars van afvalstoffen te overleggen. CBE heeft zich in haar beroepschrift op het standpunt gesteld dat de minister hierin aanleiding had moeten zien de aanvraag buiten behandeling te laten. Ter zitting heeft zij betoogd dat dit geen reden behoefde te zijn de aanvraag buiten behandeling te laten, maar dat zij heeft beoogd te stellen dat uit de overwegingen van het bestreden besluit onvoldoende blijkt dat aan artikel 11 is voldaan.
2.2.1. De beroepsgrond, zoals zij ter zitting is beperkt, is gericht tegen de in het bestreden besluit opgenomen overwegingen. De over¬wegingen dienen ter motivering van het besluit, maar roepen op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven. Deze overwegingen zijn als zodanig niet voor beroep vatbaar.
Deze beroepsgrond faalt.
Toetsingskader
2.3. Ingevolge artikel 10.45, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder vergunning bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen, ingeval de afvalstoffen tot de krachtens artikel 10.48 aangewezen categorieën behoren.
Ingevolge artikel 10.48, eerste lid, kan bij algemene maatregel van bestuur in het belang van een doelmatig beheer van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden bepaald dat voor het inzamelen van daarbij aangewezen categorieën van zodanige afvalstoffen een vergunning is vereist. Hieraan is uitvoering gegeven bij het Besluit inzamelen afvalstoffen.
Op grond van het tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 8.10, eerste lid, voor zover hier van belang, kan een vergunning voor het inzamelen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen slechts in het belang van een doelmatig beheer van de betrokken afvalstoffen worden geweigerd.
Op grond van het tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 8.8 en artikel 10.14, eerste lid, voor zover hier van belang, moet ieder bestuursorgaan rekening houden met het geldende afvalbeheersplan.
Ingevolge artikel 9, aanhef en onder a, van het Besluit inzamelen afvalstoffen, voor zover hier van belang, is een vergunning vereist voor het inzamelen van afgewerkte olie die behoort tot categorie I of II als bedoeld in de bijlage bij dit besluit.
Doelmatig beheer van afvalstoffen
2.4. CBE betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het vereiste van een doelmatig beheer van afvalstoffen.
Ter onderbouwing van dit betoog voert zij allereerst aan dat de vergunning in strijd is met het Landelijk Afvalbeheersplan 2002-2012 (hierna: het LAP). In dit verband betoogt zij dat de minister niet slechts onder verwijzing naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2008 heeft kunnen stellen dat de in het LAP opgenomen beperking tot zes inzamelvergunninghouders kon worden gepasseerd. De omstandigheden waarop de Afdeling in die uitspraak haar oordeel had gebaseerd, zijn dusdanig gewijzigd dat een nader onderzoek en een nadere motivering op hun plaats waren geweest, aldus CBE. Voorts voert zij aan dat de aan KS-R verleende vergunning, anders dan de vergunningen van de zes huidige inzamelaars, ten onrechte geen inzamelplicht in een bepaalde regio (een zogenoemd plichtgebied) kent, waardoor KS-R zich op de inzameling van grote lucratieve partijen zal richten. Op termijn zal daardoor de inzameling van kleine onrendabele partijen afgewerkte olie volgens CBE niet meer verzekerd zijn. Dit is volgens haar in strijd met de doelstelling van het LAP die een zogenoemd lekvrij beheer van afgewerkte olie via een landelijk dekkende inzamelstructuur is. Onder deze omstandigheden wordt volgens CBE niet voldaan aan het vereiste van artikel 10.5, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer dat de continuïteit van het beheer van afgewerkte olie dient te worden gewaarborgd.
CBE betoogt verder dat de minister, door in de vergunning van KS-R geen plichtgebied op te nemen, van het LAP is afgeweken. Hij heeft daarbij volgens CBE ten onrechte geen toepassing gegeven aan de in het LAP neergelegde afwijkingsprocedure.
De minister heeft volgens CBE, door in de vergunning van KS-R geen plichtgebied op te nemen, tevens in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld, aangezien in de vergunningen van de zes bestaande olieafvalinzamelaars wel een plichtgebied is opgenomen.
2.4.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder een doelmatig beheer van afvalstoffen verstaan een zodanig beheer van afvalstoffen dat daarbij rekening wordt gehouden met het geldende afvalbeheersplan, dan wel de voor de vaststelling van het plan geldende bepalingen, dan wel de voorkeursvolgorde aangegeven in artikel 10.4, en de criteria, genoemd in artikel 10.5, eerste lid.
Ingevolge artikel 10.5, eerste lid, houdt de minister er bij de vaststelling van het afvalbeheersplan rekening mee dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen vereist dat:
a. het beheer van afvalstoffen op effectieve en efficiënte wijze geschiedt;
b. een effectief toezicht op het beheer van afvalstoffen mogelijk is.
Ingevolge het tweede lid houdt de minister ten aanzien van een beslissing omtrent een vergunning als bedoeld in artikel 10.48 er rekening mee dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen voorts vereist dat:
a. de continuïteit van het beheer van afvalstoffen wordt gewaarborgd;
b. de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen is afgestemd op het aanbod van afvalstoffen.
Ingevolge artikel 10.13, eerste lid, kan het afvalbeheersplan worden gewijzigd. Ingevolge het tweede lid zijn met betrekking tot een wijziging van het afvalbeheersplan de artikelen 10.4 tot en met 10.11 en 10.12, eerste lid, van overeenkomstige toepassing. De artikelen 10.8 tot en met 10.11 hebben betrekking op de daartoe te volgen procedure.
Ingevolge artikel 10.14, tweede lid, voor zover hier van belang, houdt het bestuursorgaan, voor zover het afvalbeheersplan niet voorziet in het onderwerp met betrekking waartoe de bevoegdheid wordt uitgeoefend, rekening met de criteria genoemd in artikel 10.5, eerste lid.
2.4.2. In paragraaf 4.2.1 van sectorplan 23 van het LAP is vermeld dat met het oog op regeneratie van categorie I en II afgewerkte olie een inzamelvergunningstelsel is ingericht. Dit inzamelvergunningstelsel bestaat uit een landelijk dekkende structuur waarbij zes inzamelaars vergunning hebben voor het inzamelen van categorie I en II afgewerkte olie in bulk (meer dan 200 liter per afgifte). Elk van deze zes inzamelvergunninghouders heeft een landelijk inzamelrecht en daarnaast een inzamelplicht voor de in zijn vergunning genoemde regio (plichtgebied). Uitbreiding van het aantal inzamelvergunninghouders voor de inzameling van categorie I en II afgewerkte olie in bulk is volgens het LAP niet toegestaan. Wanneer een inzamelvergunninghouder in een plichtgebied wegvalt, wordt vergunning verleend aan een bestaande vergunninghouder of een nieuwe inzamelaar voor het betreffende plichtgebied, zodat een landelijk dekkende inzamelstructuur is verzekerd, aldus het LAP.
2.4.3. In de hiervoor genoemde uitspraak van 20 augustus 2008 heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, overwogen dat het LAP, voor zover daarin is bepaald dat zes inzamelaars vergunning hebben voor het inzamelen van categorie I en II afgewerkte olie in bulk en dat uitbreiding van dit aantal inzamelvergunninghouders niet is toegestaan, in redelijkheid niet kan worden beschouwd in het belang te zijn van een doelmatig beheer van afvalstoffen als bedoeld in artikel 10.48, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 8.10, eerste lid. Volgens de Afdeling had de minister het LAP voor zover het dit aspect aangaat, buiten toepassing moeten laten. Verder heeft de Afdeling overwogen dat het niet aannemelijk is geworden dat het niet met de doelstelling van een lekvrij beheer is te verenigen om KS-R voor het inzamelen van afgewerkte olie vergunning te verlenen.
2.4.4. De minister acht zich op grond van de uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2008 gehouden de bepaling in sectorplan 23 van het LAP ten aanzien van het aantal inzamelvergunninghouders buiten toepassing te laten. Dit brengt volgens de minister met zich dat ook de in dat sectorplan opgenomen bepaling dat inzamelvergunninghouders een inzamelplicht hebben voor de in hun vergunning genoemde regio - vanwege de koppeling tussen inzamelaar en plichtgebied - buiten toepassing moet worden gelaten. De minister verwijst in dit verband naar onderzoek waaruit volgens hem blijkt dat het afschaffen van de vergunningplicht in combinatie met het afschaffen van de limitering van het aantal inzamelaars geen aantoonbare gevolgen voor het milieu heeft en daarmee verantwoord is. Verder maakt de minister er melding van dat het LAP nog in 2009 in zoverre zal worden gewijzigd en in werking zal treden. Daarnaast wijst de minister erop dat niet te verwachten is dat houders van afgewerkte olie zich daarvan op een voor het milieu schadelijke wijze zullen ontdoen, aangezien afgewerkte olie een positieve economische waarde heeft. Daarbij komt, aldus de minister, dat op diegenen die zich van afvalstoffen ontdoen een algemene zorgplicht rust en het strafbaar is zich van afvalstoffen te ontdoen door deze buiten een inrichting te storten, te verbranden of te lozen.
2.4.5. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij op grond van voormelde uitspraak bij de beoordeling van de aanvraag gehouden was voorbij te gaan aan het in het LAP voorgeschreven aantal inzamelvergunninghouders. Gelet hierop bestond er, anders dan CBE betoogt, voor de minister geen aanleiding om voorafgaand aan het bestreden besluit in aanvulling op de door het Directoraat-Generaal Milieu opgestelde ‘Analyse milieurisico afschaffen inzamelvergunningen’ van 16 juli 2008, nader onderzoek te doen naar de vraag of er omstandigheden waren die tot afwijking van de uitkomst van die rechterlijke uitspraak noopten en heeft hij ermee kunnen volstaan te constateren dat de Centrale Bewerkingseenheid ten tijde van het bestreden besluit inmiddels was gerealiseerd.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4.6. De stelling van de minister dat het loslaten van de limitering van het aantal inzamelvergunninghouders impliceert dat ook de verplichting om in een bepaalde regio olie in te zamelen moet worden losgelaten, acht de Afdeling, mede in het licht van de omstandigheid dat ten tijde van het bestreden besluit bekend was dat het LAP in zoverre zou worden gewijzigd, niet onredelijk.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4.7. Ten aanzien van het betoog van CBE dat KS-R zich op de inzameling van grote lucratieve partijen zal richten en de inzameling van kleine onrendabele partijen afgewerkte olie daardoor niet meer zal zijn verzekerd, overweegt de Afdeling als volgt. Uit het door de minister overgelegde rapport ‘Analyse milieurisico afschaffen inzamelvergunningen’ van 16 juli 2008 volgt dat ontdoeners nauwelijks een beroep op de inzamelplicht doen. De juistheid van dit rapport is door CBE in zoverre niet weersproken. Volgens de minister zal een ontdoener gegeven het loslaten van de tarifering altijd een inzamelaar vinden die bereid is zijn afvalstoffen op te halen omdat de inzamelaar zelf de prijs kan vaststellen en eventuele ongemakken, zoals kleine partijen of een grote afstand, in de prijs kan verdisconteren. CBE heeft niet aannemelijk gemaakt dat doelmatig beheer van afvalstoffen in zoverre niet is gewaarborgd. Onder deze omstandigheden en in aanmerking genomen hetgeen de Afdeling hierover in de hiervoor genoemde uitspraak van 20 augustus 2008 heeft overwogen, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan de doelstelling van lekvrij beheer van afgewerkte olie via een landelijk dekkende inzamelstructuur wordt voldaan. De minister heeft tevens geen aanleiding hoeven zien een aanvullend onderzoek te verrichten.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4.8. Indien een bestuursorgaan wil afwijken van het LAP, dient het de in paragraaf 3.5 van het LAP neergelegde procedure te volgen. Deze procedure houdt, kort samengevat, in dat dit bestuursorgaan de minister van zijn voornemen tot afwijking op de hoogte moet stellen om de minister in de gelegenheid te stellen te beoordelen of afstemming of overleg met andere overheden gewenst is. Nu het de minister zelf is die van het LAP wilde afwijken, was er geen grond voor een dergelijke mededeling. De stelling van CBE dat deze procedure niet is gevolgd en dat het bestreden besluit daarom moet worden vernietigd volgt de Afdeling niet, nu de minister in essentie aan het bepaalde in paragraaf 3.5 van het LAP heeft voldaan.
Deze beroepsgrond faalt.
2.4.9. Met zijn voorstel van 27 januari 2009 aan de zes bestaande inzamelaars heeft de minister gepoogd de door het besluit ontstane ongelijkheid ten opzichte van hen op te heffen. Dat dezen niet op dit voorstel hebben gereageerd, komt voor hun eigen rekening en risico en leidt niet tot het oordeel dat door het bestreden besluit het gelijkheidsbeginsel is geschonden.
Deze beroepsgrond faalt.
Menging
2.5. CBE betoogt dat een effectief en efficiënt beheer van afgewerkte olie niet is gediend met het bestreden besluit, nu daarin menging van olie wordt toegestaan.
2.5.1. Ingevolge het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift 3.2 is het KS-R toegestaan om afgewerkte olie categorie I en II te mengen, mits het mengsel wordt verwerkt volgens de minimumstandaard van het LAP voor afgewerkte olie categorie I.
2.5.2. De minister stelt zich op het standpunt dat ook voor KS-R het in hoofdstuk 16 van het LAP neergelegde algemene uitgangspunt geldt dat door de ontdoener gescheiden aangeboden gevaarlijke afvalstoffen tijdens de inzameling gescheiden moeten worden gehouden. Afwijking van dit uitgangspunt is volgens de minister mogelijk indien de verwerking van samengevoegde categorie I en II afgewerkte olie plaatsvindt volgens de minimumstandaard van het LAP voor afgewerkte olie categorie I. Nu KS-R daartoe zelf in staat is, kon KS-R worden toegestaan afgewerkte olie categorie I en II met elkaar te mengen, aldus de minister.
2.5.3. Met het verbinden van voorschrift 3.2 aan de vergunning is voldaan aan de in paragraaf 16.2 en 16.3 verwoorde en uitgewerkte uitgangspunten van het LAP dat afvalstoffen volgens de in het LAP vastgestelde minimumstandaarden dienen te worden verwerkt, zodat de systematiek van het LAP niet is verlaten. Verwerking tot afgewerkte olie categorie I betekent immers dat het mengsel moet worden geregenereerd tot basisolie: de ‘zwaarste’ minimumstandaard. Hetgeen CBE in dit verband heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het mengen van afgewerkte olie categorie I en II niet had mogen toestaan.
Deze beroepsgrond faalt.
Aanvullende voorschriften
2.6. CBE betoogt dat de aanvraag van KS-R op 22 punten in strijd is met artikel 10, eerste lid, van het Besluit inzamelen afvalstoffen alsmede met de richtlijnen die de minister in dit verband heeft vastgesteld. Het had volgens haar op de weg van de minister gelegen aanvullende voorschriften aan de vergunning te verbinden. CBE betoogt dat het tevens in strijd met het gelijkheidsbeginsel is dat de minister dit heeft nagelaten.
2.6.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de aanvraag van KS-R voldoet aan de eisen die ter uitwerking van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit inzamelen afvalstoffen zijn opgenomen in de Richtlijn basis acceptatie- en verwerkingsbeleid inzameling afgewerkte olie en in de Richtlijn opstellen administratieve organisatie en interne controle. In het door KS-R overgelegde ‘Umwelt-Handbuch KS-Recycling GmbH & Co. KG’ is de in voormelde richtlijnen voorgeschreven systematiek voldoende uitgewerkt, aldus de minister. Volgens de minister bestond dan ook geen aanleiding aanvullende voorschriften aan de vergunning te verbinden.
2.6.2. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit inzamelen afvalstoffen bevat een aanvraag om een vergunning een beschrijving van de procedures van acceptatie, administratieve organisatie en interne controle van de ingezamelde afvalstoffen.
2.6.3. Ter borging van de (wijze van) acceptatie, administratieve organisatie en interne controle heeft de minister de voorschriften 5.1 tot en met 5.9 aan de vergunning verbonden.
KS-R heeft bij de aanvraag het ‘Umwelt-Handbuch KS-Recycling GmbH & Co. KG’ gevoegd. Uit de gedingstukken alsmede het verhandelde ter zitting blijkt dat KS-R heeft beoogd daarmee te voldoen aan de Richtlijn basis acceptatie- en verwerkingsbeleid inzameling afgewerkte olie en de Richtlijn opstellen administratieve organisatie en interne controle. Niet in geschil is dat ten aanzien van de monstername niet aan voormelde richtlijnen wordt voldaan. Uit de aanvraag blijkt dat monstername volgens paragraaf 3.1 van de ‘Standaardarbeidsinstructie LA 0017, Kwaliteitsbewakingshandboek Laboratorium, LAGA Richtlijn PN 2/78 K’ plaatsvindt. De minister onderschrijft het standpunt van KS-R dat deze instructie gelijkwaardig is aan de NVN5860 en heeft in dit verband voorschrift 5.3 aan de vergunning verbonden. In hetgeen CBE heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het standpunt van de minister onjuist is, zodat de minister hiermee heeft kunnen volstaan.
Gelet hierop en op hetgeen is opgenomen in het meergenoemde Umwelt-Handbuch, geeft hetgeen CBE heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen strijd is met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit inzamelen afvalstoffen en de daarbij behorende uitvoeringsrichtlijnen. De minister heeft in zoverre van het verbinden van aanvullende voorschriften aan de vergunning kunnen afzien en heeft tevens terzake het gelijkheidsbeginsel niet geschonden.
Deze beroepsgrond faalt.
Polichloorbifenylen (hierna: PCB)
2.7. CBE betoogt dat aan de vergunning ten onrechte geen voorschrift is verbonden waaruit blijkt volgens welke norm moet worden bepaald of PCB-houdende olie aanwezig is en hoe het toezicht hierop is geregeld. CBE betoogt voorts dat aan de vergunning ten onrechte geen voorschrift is verbonden waarin is bepaald dat controle van monsters op het PCB-gehalte van de olie dient plaats te vinden voordat de olie naar Duitsland wordt uitgevoerd. Zij acht een dergelijk voorschrift nodig om te voorkomen dat partijen olie die niet als afgewerkte olie zijn te kwalificeren en waarvan kan worden vastgesteld dat deze niet aan de specificaties voldoen, naar het buitenland worden afgevoerd om ze aldaar te be- of verwerken. CBE acht dit tevens in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat in de inzamelvergunningen van de zes bestaande inzamelaars wel bepalingen over monsterneming zijn opgenomen.
2.7.1. De minister wijst er op dat de normen voor monstername zijn neergelegd in vergunningvoorschrift 5.8. Het moment waarop een monster moet worden genomen is neergelegd in voorschrift 5.7 gelezen in samenhang met Bijlage B bij de vergunning, onder B3, onder het kopje ‘monsters en controle’. De wijze van monstername en analyse van de ingezamelde olie door KS-R is volgens de minister beschreven in haar acceptatiebeleid. Dit acceptatiebeleid maakt deel uit van de aanvraag en dientengevolge van de onderhavige vergunning, aldus de minister. De in het acceptatiebeleid neergelegde Duitse normen zijn volgens de minister gelijkwaardig aan de Nederlandse normen. Ten aanzien van de door CBE gestelde risico’s bij uitvoer van de ingezamelde olie, stelt de minister zich op het standpunt dat KS-R daarvoor een kennisgeving als bedoeld in de Verordening (EG) 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: de EVOA) dient te doen, zodat het in dat kader mogelijk is om toezicht uit te oefenen.
2.7.2. Ingevolge voorschrift 5.7, voor zover hier van belang, dient een ingezamelde partij gevaarlijke afvalstoffen waarvan het vermoeden bestaat dat deze de concentratiegrenswaarden van PCB als bedoeld in voorschrift 5.8 overschrijdt, apart te worden gehouden totdat is aangetoond dat genoemde concentratiewaarden niet worden overschreden.
Ingevolge voorschrift 5.8, voor zover hier van belang, dient KS-R, indien zij een partij gevaarlijke afstoffen in ontvangst heeft genomen met een PCB-gehalte van meer dan 0,5 mg/kg per congeneer 28, 52, 101, 118, 138, 153 of 180, dit onverwijld schriftelijk aan de VROM-inspectie mee te delen.
Ingevolge Bijlage B bij de vergunning, onder B3, onder het kopje ‘monsters en controle’ dient er bij inname van klein gevaarlijk afval, afgewerkte olie in bulk, scheepsafval en afval van schoonmaakactiviteiten een controlemonster te worden genomen. Bij inname van afgewerkte olie in kleinverpakking en verpakt klein gevaarlijk afval hoeft dat niet, tenzij deze afvalstoffen tijdens de inzameling worden opgebulkt of gemengd.
2.7.3. CBE betwist niet dat de in voorschrift 5.8 neergelegde norm van 0,5 mg/kg toereikend is.
Monstername vindt blijkens het bestreden besluit plaats volgens ‘Standaardarbeidsinstructie LA 0017, Kwaliteitsbewakingshandboek Laboratorium, LAGA Richtlijn PN 2/78 K’. Niet in geschil is dat deze beschrijving afwijkt van paragraaf 3.1 van de Richtlijn AV-beleid. Zoals hiervoor in r.o. 2.6.3 is overwogen, biedt hetgeen CBE heeft aangevoerd, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het standpunt van de minister dat deze beschrijving gelijkwaardig is aan de in de Richtlijn voorgeschreven NVN5860, onjuist is, zodat de minister in redelijkheid met deze afwijking heeft kunnen instemmen. De bij de monstername gebruikte onderzoeksmethode voor PCB-olie dient volgens het acceptatiebeleid te voldoen aan DIN 38 407 - F 2 (Entwurf Juli 1991) in verband met DIN 51 527 - T 1. Volgens de minister is deze norm gelijkwaardig aan de NEN ISO 3734 ASTM D4007. Ook hier biedt hetgeen CBE heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het standpunt van de minister onjuist is. Dat betekent tevens dat het betoog van CBE, dat de minister terzake in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, faalt.
Aan de vergunning is geen voorschrift verbonden inhoudende dat voorafgaand aan de uitvoer naar Duitsland een controle van monsters op het PCB-gehalte dient plaats te vinden. De bij het bestreden besluit verleende vergunning strekt slechts tot inzameling van olie en heeft geen betrekking op de be- of verwerking daarvan. Bij uitvoer naar het buitenland dient een kennisgeving op grond van de EVOA te worden gedaan, zodat in zoverre reeds toezicht plaatsvindt. De minister heeft er daarom in redelijkheid van kunnen afzien KS-R te verplichten voorafgaand aan de uitvoer naar Duitsland monsters te nemen.
Deze beroepsgronden falen.
Euralcodes
2.8. CBE betoogt dat de minister niet, althans onvoldoende, heeft gemotiveerd waarom het belang van het doelmatig beheer van afvalstoffen is gediend met het door KS-R inzamelen van een beperkt deel van de in Nederland vrijkomende afgewerkte olie.
2.8.1. KS-R heeft zich in haar aanvraag beperkt tot het inzamelen van afgewerkte olie met de Euralcodes 13.01.10*, 13.02.05*, 13.02.06*, 13.02.08* en 13.03.07*.
2.8.2. De minister stelt zich op het standpunt dat hij gehouden was op grondslag van de aanvraag te beslissen. Voorts stelt hij dat er geen wettelijke verplichting bestaat tot het afnemen van een bepaald aantal of soort Euralcodes, zodat een aanvrager de vrijheid heeft in zijn aanvraag kenbaar te maken welke Euralcodes hij wenst in te zamelen. Ook bestaat er volgens de minister geen noodzaak om KS-R te verplichten alle mogelijke Euralcodes afgewerkte olie categorie II in te zamelen.
2.8.3. De minister was gehouden op grondslag van de aanvraag te beslissen. Er bestaat geen wettelijke verplichting tot het afnemen van een bepaald aantal of soort Euralcodes. Voorts heeft CBE niet aannemelijk gemaakt dat het doelmatig beheer van afvalstoffen niet is gewaarborgd, nu de minister KS-R niet heeft verplicht alle Euralcodes afgewerkte olie categorie II in te zamelen.
Deze beroepsgrond faalt.
Toezicht en handhaving
2.9. CBE betoogt dat het bestreden besluit de mogelijkheid van toezicht door de minister op de door KS-R ingezamelde olie onvoldoende waarborgt. In dit verband wijst zij erop dat niet duidelijk is of, indien de partij gevaarlijke afvalstoffen inmiddels naar het buitenland is overgebracht, een aanwijzing van de VROM-inspectie zoals die in voorschrift 5.8 is neergelegd of een aangifte zoals bedoeld in voorschrift 5.9, rechtsgeldig en/of handhaafbaar is.
2.9.1. De minister stelt zich blijkens de stukken alsmede het verhandelde ter zitting op het standpunt dat, gegeven de omstandigheid dat KS-R in het buitenland is gevestigd en verwerking van de door haar ingezamelde olie aldaar zal plaatsvinden, toezicht op een andere en waarschijnlijk moeilijker wijze dan gebruikelijk zal moeten plaatsvinden, maar dat dit geen reden vormt om de vergunning te weigeren. Daartoe voert de minister aan dat hij op basis van de wet- en regelgeving voldoende handvatten heeft om toezicht te houden en waar nodig handhavend op te treden.
2.9.2. De Afdeling onderschrijft het standpunt van de minister dat voor zover KS-R op Nederlands grondgebied inzamelt, de Nederlandse wet- en regelgeving van toepassing is en KS-R onder het toezichtsregime van de Nederlandse overheid valt. Indien en voor zover KS-R ingezamelde olie wenst over te brengen naar Duitsland, dient zij hiervoor - overeenkomstig de EVOA - een kennisgeving te doen, zodat er voldoende mogelijkheid bestaat toezicht uit te oefenen en zonodig handhavend op te treden.
Ten aanzien van het betoog van CBE dat het risico bestaat dat de in Nederland ingezamelde olie in Duitsland tot basisolie wordt verwerkt, overweegt de Afdeling dat CBE hiermee miskent dat de vergunning slechts strekt tot het inzamelen van afgewerkte olie en dat het be- en verwerken daarvan in welk land dan ook daarvan los staat.
Deze beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.10. Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2010
159-489.