Uitspraak
200906799/1/H3.
Datum uitspraak: 31 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 24 juli 2009 in zaak nr. 08/1572 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2008 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan [wederpartij] een boete opgelegd van € 900,00 omdat in haar onderneming bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank werd verstrekt aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt.
Bij besluit van 6 augustus 2008 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 augustus 2008 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 30 september 2009.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Bal, werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit, en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door haar [echtgenoot], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW) is het verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank te verstrekken aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt. Onder verstrekken als bedoeld in de eerste volzin wordt eveneens begrepen het verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van wie is vastgesteld dat deze de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt, welke drank echter kennelijk bestemd is voor een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt.
Ingevolge artikel 44a, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, kan de minister een boete opleggen aan de natuurlijke of rechtspersoon aan wie de overtreding kan worden toegerekend.
Ingevolge het tweede lid wordt de hoogte van de boete bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste € 100.000,00 bedraagt.
Ingevolge artikel 44b, eerste lid, wordt bij algemene maatregel van bestuur een bijlage vastgesteld, die bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen boete bepaalt.
Ingevolge artikel 1 van het Besluit bestuurlijke boete Drank- en Horecawet (hierna: Besluit DHW) wordt de bij dit besluit behorende bijlage als bijlage bedoeld in artikel 44b, eerste lid, van de DHW vastgesteld.
Ingevolge artikel 2 bepaalt het in de kolommen I en II opgenomen bedrag de boete die opgelegd kan worden.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, gelezen in samenhang met de bijlage bij het Besluit DHW, bedraagt de boete voor de natuurlijke persoon of rechtspersoon die op de dag waarop artikel 20, eerste lid van de DHW is overtreden minder dan vijftig werknemers telde: € 900,00.
2.2. De minister heeft aan zijn in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 mei 2008 ten grondslag gelegd dat artikel 20, eerste lid, van de DHW is overtreden en dat het een ernstige overtreding betrof.
2.3. De minister heeft over de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend en de maatregelen, waaronder het opleggen van een boete, die naar aanleiding van geconstateerde overtredingen worden getroffen, het Interventiebeleid alcohol Drank- en Horecawet (hierna: het beleid) vastgesteld. De maatregelen zijn zwaarder naarmate de overtreding ernstiger is; ze zijn ook zwaarder indien het een herhaalde overtreding betreft. Bij een overtreding wordt eerst een schriftelijke waarschuwing gegeven, eventueel gevolgd door een boeterapport. Bij een ernstige overtreding wordt direct een boeterapport en een proces-verbaal opgemaakt. Overtreding van het verbod neergelegd in artikel 20, eerste lid, van de DHW is een ernstige overtreding indien een horecabedrijf geen systeem heeft en voorts onvoldoende maatregelen heeft getroffen om overtreding te voorkomen.
2.4. De rechtbank heeft overwogen dat niet kan worden geoordeeld dat [wederpartij] geen systeem hanteerde en onvoldoende maatregelen had getroffen om te voorkomen dat bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank werd verstrekt aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 16 jaar heeft bereikt. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank tegen de achtergrond van het beleid niet toereikend gemotiveerd dat een ernstige overtreding is begaan.
2.5. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat in dit geval onvoldoende maatregelen waren genomen om de overtreding te voorkomen. Daarbij is de rechtbank er aan voorbij gegaan dat algemene maatregelen - zoals het gebruik van hulpmiddelen als polsbandjes na een ingangscontrole of een signaal aan de kassa - aangevuld moeten worden met een goede instructie van het personeel en een zorgvuldig en regelmatig toezicht op de leeftijdcontrole door het personeel, aldus de minister. De minister betoogt dat mede van belang is dat en op welke wijze de ondernemer controleert dat de personeelsleden zich in de praktijk ook aan de instructies houden. Nu onvoldoende maatregelen zijn genomen heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat een ernstige overtreding is begaan, aldus de minister.
2.5.1. In het op 20 februari 2008 op ambtseed opgemaakte proces-verbaal is beschreven dat controleambtenaren op 1 februari 2008 in het door [wederpartij] geëxploiteerde [café] zagen dat aan jongeren alcoholhoudende drank werd verstrekt zonder dat hun leeftijd werd vastgesteld en dat zij zagen dat deze jongeren niet onmiskenbaar de leeftijd van 16 jaar hadden bereikt. Deze bevindingen zijn door [wederpartij] niet betwist.
Uit de door [wederpartij] ingediende zienswijze, het bezwaarschrift en beroepschrift is voorts het volgende gebleken. Voorafgaande aan de kindercarnavalsoptocht, die plaatsvond op de dag van de inspectie, hebben [wederpartij] en haar echtgenoot een bijeenkomst gehouden met de medewerkers. Daarin is uiteengezet waarop moet worden gelet tijdens het werk achter de bar, opdat geen alcoholhoudende drank wordt geschonken aan personen die zich niet kunnen legitimeren en evenmin aan personen jonger dan 16 jaar. Daarnaast zijn briefjes opgehangen achter de bar waarop een medewerker kon zien in welk jaar iemand geboren moest zijn om alcoholhoudende drank te kunnen krijgen. Verder zijn in het café en aan de buitenzijde hiervan aankondigingen opgehangen dat geen alcoholhoudende drank wordt verstrekt aan personen jonger dan 16 jaar en is achter de buitenbar een ervaren medewerker geplaatst.
Aldus zijn verschillende maatregelen getroffen. Ter zitting van de Afdeling is voorts gebleken dat het gebruik van hulpmiddelen zoals polsbandjes na een ingangscontrole of een kassasignaal in dit geval gezien de aard en omvang van het café geen bruikbare methode was. Evenwel is vast komen te staan dat [wederpartij] onvoldoende toezicht heeft gehouden op het personeel achter de buitenbar. Zelf verbleef zij op 1 februari 2008 in het café achter de bar, terwijl haar echtgenoot ten tijde van de overtredingen niet aanwezig was en evenmin regelmatig controleerde of de gegeven instructies bij de buitenbar juist werden uitgevoerd. Nu hiermee vaststaat dat onvoldoende maatregelen zijn genomen is een ernstige overtreding begaan, als bedoeld in het beleid.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit om een boete op te leggen niet in overeenstemming is met het beleid van de minister. Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
2.7. [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat de hoogte van de boete niet in redelijke verhouding staat tot de verwijtbaarheid van de overtreding en het beperkte rendement van haar eenmanszaak.
Zoals in rechtsoverweging 2.5.1 is overwogen staat vast dat [wederpartij] onvoldoende maatregelen heeft getroffen en dat een ernstige overtreding is begaan.
Bij de vaststelling van de in het Besluit DHW bepaalde boetebedragen is in aanmerking genomen dat het gaat om in het kader van de bedrijfsuitoefening begane overtredingen en dat de overtreden voorschriften zijn gesteld in het belang van de volksgezondheid. Bij de vaststelling van de boetebedragen in het Besluit DHW is voorts onderscheid gemaakt naar de omvang van ondernemingen. In zoverre is rekening gehouden met het evenredigheidsbeginsel.
[wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de boete wegens bijzondere omstandigheden, zoals het beperkte rendement van haar eenmanszaak onevenredig hoog is, bezien in relatie tot de ernst van de gepleegde overtreding.
2.8. Op grond van hetgeen in rechtsoverweging 2.7 is overwogen zal de Afdeling doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen het beroep tegen het besluit van 6 augustus 2008 alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 24 juli 2009 in zaak nr. 08/1572;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010
312-624.