Uitspraak
200906744/1/M2.
Datum uitspraak: 14 april 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant sub A] en [appellant sub B], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor een eendenhouderij aan de [locatie] te [plaats] gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd. Dit besluit is op 24 juli 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub A] en [appellant sub B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 september 2009, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 september 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college vertegenwoordigd door ing. S. Veldhuis en ing. C. Struikenkamp, zijn verschenen. Verder is daar [vergunninghouder], vertegenwoordigd door J.G.P. van Schaik, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Vergunningsituatie
2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor, zover hier van belang, het houden van 26.500 vleeseenden. Voor de inrichting zijn eerder, bij besluiten van 13 september 1977 en 25 augustus 1981, vergunningen verleend voor, zover hier van belang, het houden van 26.500 eenden.
Algemeen toetsingskader
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Eén inrichting
2.3. [appellant] voert aan dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat vergunning is aangevraagd voor één inrichting, omdat op de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft in het verleden twee afzonderlijke bedrijven waren gevestigd.
2.3.1. Het staat de aanvrager van een vergunning vrij te bepalen voor welke inrichting hij een vergunning wenst te verkrijgen; hij is niet gehouden de bestaande situatie als uitgangspunt te nemen voor de aanvraag.
Vergunning is gevraagd voor het in werking hebben van één inrichting op de desbetreffende locatie. Het college heeft terecht besloten over de vergunningverlening voor deze inrichting, en daarbij terecht niet relevant geacht of op deze locatie in het verleden al dan niet twee afzonderlijke bedrijven waren gevestigd.
De beroepsgrond faalt.
Ammoniak
2.4. [appellant] betoogt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 6 van de Wet ammoniak en veehouderij (hierna: de Wav).
Hij voert aan dat in het bestreden besluit er ten onrechte van is uitgegaan dat de in het verleden vergunde 'eendenkuikens' voor de toepassing van de Wav kunnen worden beschouwd als 'vleeseenden'. Daarom is het college volgens hem van een te hoog aantal vergunde vleeseenden uitgegaan, en daarmee van een te hoge corresponderende ammoniakemissie.
Verder voert hij aan dat de eerder verleende vergunningen op grond van artikel 27 van de Hinderwet ten minste wat betreft het houden van 2.500 eenden zijn vervallen, omdat een op 25 augustus 1981 vergunde stal voor 5.000 eenden binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning slechts voor de helft was gerealiseerd. Ook hierom is de ammoniakemissie die de inrichting op grond van de eerder verleende vergunningen mocht veroorzaken dus lager dan de ammoniakemissie die het college heeft vastgesteld, aldus [appellant].
2.4.1. Ingevolge artikel 6 van de Wav wordt een vergunning voor het veranderen van een veehouderij geweigerd, indien de aanvraag betrekking heeft op een uitbreiding van het aantal dieren van een of meer diercategorieën en een tot de veehouderij behorend dierenverblijf geheel of gedeeltelijk is gelegen in een zeer kwetsbaar gebied, dan wel in een zone van 250 meter rond een zodanig gebied.
De inrichting is gelegen op minder dan 250 meter van een zeer kwetsbaar gebied in de zin van de Wav. Dit betekent dat ingevolge artikel 6 van de Wav geen uitbreiding van - voor zover hier van belang - het aantal eenden ten opzichte van de eerder vergunde situatie is toegestaan.
2.4.2. Bij besluit van 25 augustus 1981 is vergunning krachtens de Hinderwet verleend voor - zover hier van belang - het houden van 10.000 eenden(kuikens). De Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav) voorziet in een hoofdcategorie eenden, verdeeld in de subcategorieën ouderdieren en vleeseenden. Aangezien eendenkuikens niet vallen onder de categorie ouderdieren, is de categorie vleeseenden van toepassing. Het college heeft deze dieren terecht beschouwd als 'vleeseenden'.
2.4.3. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de tot 1 maart 1993 geldende Hinderwet verviel de vergunning of een gedeelte daarvan wanneer de inrichting niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning was voltooid en in werking gebracht.
De door [appellant] genoemde stal voor 5.000 eenden is - zo kan worden afgeleid uit de stukken en het verhandelde ter zitting - binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning slechts voor de helft gerealiseerd. Daarom is de vergunning van 25 augustus 1981 op grond van artikel 27 van de Hinderwet vervallen voor het houden van 2.500 eenden.
2.4.4. De slotsom is dat de eerdere vergunningen niet, zoals het college stelt, het houden van 26.500 vleeseenden toestaan, maar het houden van 24.000 vleeseenden. Nu ingevolge artikel 6 van de Wav geen uitbreiding van het aantal vleeseenden is toegestaan, en de in artikel 7 van de Wav geregelde uitzondering zich hier niet voordoet, is de vergunning ten onrechte niet geweigerd voor het houden van meer dan 24.000 vleeseenden.
De beroepsgrond slaagt.
Luchtkwaliteit
2.5. [appellant] voert aan dat het college de vergunning had moeten weigeren, omdat uit de door het college gehanteerde berekeningen zou blijken dat de grenswaarden voor zwevende deeltjes bij de woning aan de Tweede Parallelweg 10 worden overschreden.
2.5.1. Het college heeft gewezen op de aan het bestreden besluit gehechte luchtkwaliteitsberekeningen, waarin bedoelde woning als ontvangerpunt is opgenomen. In de berekening is vermeld dat de concentratie ter plaatse 29,32 microgram per kubieke meter lucht bedraagt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze berekening onjuist is. Gezien de berekende waarde is het college er terecht van uitgegaan dat wordt voldaan aan de in voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gestelde grenswaarden voor zwevende deeltjes.
De beroepsgrond faalt.
Stof
2.6. [appellant] stelt dat gevreesd moet worden voor een toename van stofhinder ten gevolge van de vergunde uitbreiding van de inrichting. Hij voert in dit verband aan dat de laatste volzin van voorschrift 1.3 van de bij het bestreden besluit verleende revisievergunning niet acceptabel is. Volgens hem is onduidelijk wat wordt bedoeld met 'welzijn'. Verder kan [appellant] zich er niet mee verenigen dat het college ter voorkoming dan wel beperking van de door het in werking zijn van de inrichting veroorzaakte stofhinder alleen middelvoorschriften en geen emissiegrenswaarden, aan de vergunning heeft verbonden.
2.6.1. Ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder heeft het college de voorschriften 1.2, 1.3 en 1.7 aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning verbonden.
In voorschrift 1.2 is bepaald dat ramen en deuren van stallen gesloten dienen te worden, behalve voor het onmiddellijk doorlaten van personen en goederen.
In voorschrift 1.3 is bepaald dat stofoverlast door het opbrengen van stro zoveel mogelijk moet worden beperkt. Hierdoor dienen openingen op de buitenlucht gesloten te zijn tijdens het opbrengen van stro, behalve indien dit niet mogelijk is voor het welzijn van de aanwezige eenden.
In voorschrift 1.7 is bepaald dat uitmondingen in de buitenlucht van afvoeren van ventilatiesystemen, luchtbehandelinginstallaties of afzuigsystemen, ten aanzien waarvan in deze vergunning geen andere voorschriften zijn gesteld, zodanig gesitueerd moeten zijn dat van de hierdoor uittredende lucht en de daarin aanwezige stoffen geen hinder wordt ondervonden buiten de inrichting.
2.6.2. Naar het oordeel van de Afdeling is de term "welzijn" in voorschrift 1.3 onvoldoende bepaald. Het gebruiken van deze term is daarom in strijd met het algemeen rechtsbeginsel van de rechtszekerheid.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.6.3. Wat betreft het ontbreken van grenswaarden ter beperking van de stofhinder, heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat deze niet passend zijn. Het merendeel van de in de inrichting aanwezige stallen beschikt over natuurlijke ventilatie. Hierdoor ontstaan diffuse stofemissies die niet op één plaats gemeten kunnen worden, aldus het college. Dit uitgangspunt komt de Afdeling niet onjuist voor. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de gestelde middelvoorschriften de stofhinder voldoende kan worden beperkt, en dat het niet nodig is om emissiegrenswaarden te stellen.
Deze beroepsgrond faalt.
Geluid - toereikendheid grenswaarden
2.7. [appellant] betoogt dat de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode niet toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Hij stelt dat het referentieniveau van het omgevingsniveau onjuist is vastgesteld. In dit verband voert hij aan dat het geluidrapport "Agrarisch gebied, Referentieniveau van het omgevingsgeluid, mei 1999" (hierna: het referentierapport) waarin het referentieniveau is vastgesteld, gedateerd is. Verder voert hij aan dat de uitkomsten van de berekeningen van het referentierapport niet betrouwbaar zijn, omdat een groot verschil bestaat tussen het referentieniveau van het omgevingsgeluid van 52 dB(A) en het geluidniveau van 41 dB(A) veroorzaakt door de Rijksweg A28.
2.7.1. Het college heeft voor de beoordeling van de geluidhinder de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) gehanteerd. Uit hoofdstuk 4 van de Handreiking volgt dat geluidgrenswaarden kunnen aansluiten bij het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
2.7.2. Op basis van het referentierapport stelt het college dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid in de dagperiode ter plaatse van Parallelweg 11 58 dB(A) bedraagt en ter plaatse van Tweede Parallelweg woning noord 52 d(B)A bedraagt. Niet is aannemelijk gemaakt dat het referentieniveau ter plaatse sedert mei 1999 wezenlijk is veranderd. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de uitgevoerde meting onjuist is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het referentierapport blijkt dat, gelet op de afwijkende referentieniveaus voor de beoordelingspunten Parallelweg 11 en Tweede Parallelweg woning noord, rekening is gehouden met de specifieke situering van de desbetreffende woningen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het referentieniveau in het referentierapport op onjuiste wijze is vastgesteld.
2.7.3. De in vergunningvoorschrift 2.1 gestelde geluidgrenswaarden zijn ruimschoots lager dan het vastgestelde referentieniveau. Het college heeft deze grenswaarden, gelet op het door hem gehanteerde kader, in redelijkheid toereikend kunnen achten.
De beroepsgrond faalt.
Geluid - naleefbaarheid grenswaarden
2.8. [appellant] voert aan dat gedurende de dagperiode op zon- en feestdagen niet aan de strengere grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau voor de avondperiode kan worden voldaan, zoals voorgeschreven in vergunningvoorschrift 2.3.
2.8.1. Ingevolge voorschrift 2.3 gelden op zondagen en algemeen erkende feestdagen voor de uren gelegen tussen 07.00 en 19.00 uur de geluidniveaus die zijn gesteld voor de uren gelegen tussen 19.00 en 23.00 uur.
2.9. Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat op zon- en feestdagen geen vervoerbewegingen plaatsvinden. Volgens het college zijn deze vervoersbewegingen bepalend voor de geluidbelasting vanwege de inrichting. Voor zover er al activiteiten op zon- en feestdagen plaatsvinden, zijn deze beperkt tot het opbrengen van stro en het voeren van de eenden, aldus het college. De niet nader onderbouwde stelling van [appellant] geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat de gestelde geluidgrenswaarden op zon- en feestdagen naleefbaar zijn.
De beroepsgrond faalt.
Geluid - controlevoorschriften
2.10. [appellant] voert aan dat met betrekking tot de gestelde geluidgrenswaarden ten onrechte geen controlevoorschriften aan de vergunning zijn verbonden.
2.10.1. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer geven de aan een vergunning te verbinden voorschriften de doeleinden aan, die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken.
In het vierde lid, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, voor zover hier van belang, is bepaald dat, voor zover aan een vergunning voorschriften worden verbonden als bedoeld in het eerste lid, daaraan in ieder geval ook voorschriften worden verbonden, inhoudende dat:
a. moet worden bepaald of aan de eerstbedoelde voorschriften wordt voldaan, waarbij de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en de frequentie van de bepaling en de procedure voor de beoordeling van de bij die bepaling verkregen gegevens en die tevens betrekking kan hebben op de organisatie van die bepalingen en beoordelingen en op de registratie van die gegevens en de resultaten van die beoordelingen;
b. de bij die bepaling verkregen gegevens aan het bevoegd gezag moeten worden gemeld of ter inzage gegeven of anderszins ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.
2.10.2. De vergunningvoorschriften 2.1, 2.2 en 2.3 waarin geluidgrenswaarden zijn gesteld moeten worden aangemerkt als doelvoorschriften als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Uit de tekst van artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit volgt dat, voor zover aan de vergunning doelvoorschriften zijn verbonden, in ieder geval ook een of meerdere controlevoorschriften als bedoeld in het vierde lid aan de vergunning dienen te worden verbonden. Gelet op het voorgaande had het college een voorschrift aan de vergunning moeten verbinden, inhoudende dat op een daarbij aan te geven wijze moet worden bepaald of aan de voorschriften 2.1, 2.2 en 2.3 wordt voldaan. Nu dit is nagelaten is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
2.11. Het beroep is, gelet op hetgeen is overwogen onder 2.4.4, 2.6.2 en en 2.10.2, gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij vergunning is verleend voor het houden van meer dan 24.000 vleeseenden, voor zover het de laatste volzin van voorschrift 1.3 betreft en voor zover een controlevoorschrift ontbreekt met betrekking tot de voorschriften 2.1, 2.2 en 2.3. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien wat betreft het aantal te vergunnen eenden. Ten aanzien van de laatste volzin van voorschrift 1.3 behoeft geen nieuw besluit te worden genomen. Hetzelfde geldt ten aanzien van het ontbreken van een controlevoorschrift met betrekking tot de voorschriften 2.1, 2.2 en 2.3. Artikel 8.12 van de Wet milieubeheer bevat thans geen verplichting meer om zo'n voorschrift te stellen, en het college kan zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat een controlevoorschrift in dit geval niet nodig is.
Proceskosten
2.12. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk van 17 juli 2009, kenmerk Mil/IO8.1853, voor zover daarbij vergunning is verleend voor het houden van meer dan 24.000 eenden, voor zover het de laatste volzin van voorschrift 1.3 betreft en voor zover een controlevoorschrift ontbreekt met betrekking tot de voorschriften 2.1, 2.2 en 2.3;
III. weigert de vergunning voor het houden van meer dan 24.000 eenden;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 17 juli 2009 voor zover dat is vernietigd;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk tot vergoeding van bij [appellant sub A] en [appellant sub B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk aan [appellant sub A] en [appellant sub B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van der Zijpp
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2010
262-584.