Uitspraak
200906641/1/H3.
Datum uitspraak: 21 april 2010.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Work Support Holding B.V., gevestigd te Veenendaal,
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 20 juli 2009 in zaak nrs. 09/1884 en 09/1552 in het geding tussen:
appellante
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2009, voor zover thans van belang, heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam appellante (hierna: WSH) op straffe van een dwangsom gelast dat zij binnen de gemeente Rotterdam zonder toestemming van het college en melding op grond van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken geen zelfstandige woonruimte in onzelfstandige omzet.
Bij besluit van 1 april 2009 heeft het college het door WSH daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam, voor zover thans van belang, het door WSH daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft WSH bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 september 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
WSH heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2010, waar WSH, vertegenwoordigd door haar [manager], bijgestaan door mr. K.M. Peters, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie behoort, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte, als bedoeld in het eerste lid, een woonruimte verstaan die een eigen toegang heeft en door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 16b, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening Stadsregio Rotterdam 2006 (hierna: de regionale Huisvestingsverordening) is het verboden om een woonruimte zonder onttrekkingsvergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam (hierna: de Huisvestingsverordening) is het verboden om een woonruimte zonder onttrekkingsvergunning van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 2.12.1, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: het Gebruiksbesluit) is het verboden om een woonfunctie in gebruik te nemen of te gebruiken voor kamergewijze verhuur, zonder of in afwijking van een gebruiksmelding.
2.2. Ten tijde van belang had WSH een aantal woningen in de gemeente Rotterdam in beheer, waarin zij met name Poolse uitzendkrachten huisvestte. Volgens het college heeft zij vanaf 2007 daartoe meermalen woonruimte omgezet van zelfstandige in onzelfstandige, zonder dat hiervoor vergunning was verleend, hetgeen volgens hem in strijd is met artikel 30 van de Huisvestingswet, artikel 16b, eerste lid, van de regionale Huisvestingsverordening, de artikelen 3.1.2 en 3.1.4, vierde tot en met zevende lid, van de Huisvestingsverordening en artikel 2.12.1, eerste lid, aanhef en onder c, van het Gebruiksbesluit. Het acht de kans groot dat zij hiermee doorgaat. Om dat te voorkomen heeft het haar de last opgelegd.
2.2.1. De Algemene Bezwaarschriftencommissie heeft de last in haar advies van 25 maart 2009 als preventief van aard aangemerkt. Gelet op de geconstateerde overtredingen in de periode van 19 november 2007 tot 23 februari 2009, bestaat volgens haar aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat WSH de voorschriften zonder die last opnieuw zal overtreden. Het besluit van 1 april 2009 is op dat advies gebaseerd. Desgevraagd heeft het college ter zitting nog bevestigd dat de last naar zijn oordeel preventief van aard is.
2.3. WSH betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de last aan de vereisten die volgens vaste rechtspraak van de Afdeling aan een preventieve last dienen te worden gesteld voldoet, heeft miskend dat de last niet duidelijk is en de door het college gestelde overtredingen, die de grondslag vormen voor het opleggen ervan, niet hebben plaatsgevonden.
2.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 30 september 2009 in zaak nr.
200808172/1/M1), kan een preventieve last slechts worden opgelegd, als het gevaar van overtreding klaarblijkelijk dreigt. Voorts moet de te voorkomen overtreding in de last voldoende duidelijk zijn omschreven. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is niet vereist dat door de gevreesde overtreding ernstige schade zou ontstaan. Nu de rechtbank dat vereiste echter alleen heeft vermeld en niet heeft onderzocht of hieraan in dit geval was voldaan, is er geen grond om de aangevallen uitspraak om die reden niet in stand te laten.
200808172/1/M1), kan een preventieve last slechts worden opgelegd, als het gevaar van overtreding klaarblijkelijk dreigt. Voorts moet de te voorkomen overtreding in de last voldoende duidelijk zijn omschreven. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is niet vereist dat door de gevreesde overtreding ernstige schade zou ontstaan. Nu de rechtbank dat vereiste echter alleen heeft vermeld en niet heeft onderzocht of hieraan in dit geval was voldaan, is er geen grond om de aangevallen uitspraak om die reden niet in stand te laten.
2.4.1. De rechtbank heeft de aan WSH opgelegde last met juistheid voldoende duidelijk geacht, nu in het besluit van 24 februari 2009, onder verwijzing naar de desbetreffende voorschriften, is vermeld dat WSH zonder toestemming van het college geen zelfstandige woonruimte mag omzetten in onzelfstandige. Voorts zijn in het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 25 maart 2009, dat het college aan het besluit van 1 april 2009 ten grondslag heeft gelegd, de voorschriften, waarvan overtreding wordt gevreesd, geciteerd en uitgelegd en is naar aanleiding van het betoog van WSH dat de last niet duidelijk is in dat advies vermeld dat die "op het voorkomen dat vorengenoemde bepalingen zullen worden overtreden" ziet.
Anders dan WSH heeft betoogd, blijkt uit het besluit van 24 februari 2009 voldoende duidelijk dat het college niet eerder dan twee weken na de verzenddatum van dat besluit dwangsommen zal opleggen bij geconstateerde overtredingen. Het in beroep aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen grond gegeven voor het oordeel dat deze termijn met het preventieve karakter van de opgelegde last niet verenigbaar is.
2.4.2. Uit het besluit van 24 februari 2009 en het bij het besluit van 1 april 2009 overgenomen advies van 25 maart 2009 blijkt dat het college tussen 19 november 2007 en 23 februari 2009 ten aanzien van zestien woningen aan WSH lasten onder dwangsom heeft opgelegd wegens overtreding van de vorenvermelde voorschriften. Anders dan WSH stelt, blijkt uit de bij de rechtbank overgelegde stukken niet dat het college zich in de meeste gevallen ten onrechte op het standpunt had gesteld dat de verhuur strijdig was met die voorschriften, maar veeleer, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, dat WSH in de meeste gevallen de illegale situatie eerst in de loop van de gestelde begunstigingstermijn heeft beëindigd.
Uit die besluiten blijkt voorts dat de in het verleden vastgestelde overtredingen voor het college grond zijn geweest om de in bezwaar gehandhaafde last op te leggen. Ter zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat die niet zou zijn opgelegd, indien geen overtreding zou zijn vastgesteld.
Weliswaar kan de omstandigheid dat de vorenvermelde voorschriften in het recente verleden veelvuldig zijn overtreden volgens de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2003 in zaak nr.
200301783/1een aanknopingspunt vormen voor het oordeel dat gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt, maar in dit geval kunnen de geconstateerde overtredingen het opleggen van de preventieve last niet zonder meer rechtvaardigen. Uit de bij de rechtbank overgelegde stukken blijkt dat het college bij het aannemen van een overtreding vrijwel uitsluitend op het aantal in de woning aanwezige slaapplaatsen, dan wel het aantal aanwezige personen, heeft gelet. Het achtte de verhuur niet of niet meer met de voormelde voorschriften in strijd, indien de woning door een huishouden van niet meer dan vier personen, te weten een 'stel' als hoofdhuurder en één of twee onderhuurders, werd bewoond. WSH stelt in dit verband dat het college in ieder geval tot 18 juni 2008 niet meer verlangde dan dat uit het huurcontract diende te blijken dat er een hoofdhuurder was en het de term 'stel' zo ruim interpreteerde, dat verwantschap voldoende was om dat aan te nemen. Dit heeft het college ter zitting bevestigd. Eerst in de op 3 februari 2009 door hem vastgestelde interne Richtlijn onzelfstandige bewoning (hierna: de richtlijn) heeft het zijn gedragslijn omtrent het aannemen van een 'huishouden' zo aangescherpt, dat het huurcontract niet langer doorslaggevend is, maar de huurders de intentie moeten hebben duurzaam een gemeenschappelijk huishouden te voeren. Om te bepalen of aan die eis wordt voldaan, zijn in de richtlijn indicatoren neergelegd. Hoewel de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de door WSH voorgestane wijze van verhuur niet aan de omschrijving van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden voldoet, heeft zij, nu deze richtlijn van na het merendeel van de overtredingen dateert en deze niet aan WSH kenbaar is gemaakt, daaraan ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend. Bovendien zal onder de nieuwe gedragslijn, wanneer een woning door vier personen wordt bewoond, eerder tot een overtreding van de voorschriften worden geconcludeerd, dan onder de vorige gedragslijn het geval zou zijn geweest. Indien een woning door maximaal vier personen wordt bewoond, is de enkele omstandigheid dat WSH eerder overtredingen heeft gepleegd dan ook niet voldoende voor het opleggen van de preventieve last. Het besluit van 1 april 2009 rust op dit punt niet op een voldoende draagkrachtige motivering. In zoverre slaagt het betoog.
200301783/1een aanknopingspunt vormen voor het oordeel dat gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt, maar in dit geval kunnen de geconstateerde overtredingen het opleggen van de preventieve last niet zonder meer rechtvaardigen. Uit de bij de rechtbank overgelegde stukken blijkt dat het college bij het aannemen van een overtreding vrijwel uitsluitend op het aantal in de woning aanwezige slaapplaatsen, dan wel het aantal aanwezige personen, heeft gelet. Het achtte de verhuur niet of niet meer met de voormelde voorschriften in strijd, indien de woning door een huishouden van niet meer dan vier personen, te weten een 'stel' als hoofdhuurder en één of twee onderhuurders, werd bewoond. WSH stelt in dit verband dat het college in ieder geval tot 18 juni 2008 niet meer verlangde dan dat uit het huurcontract diende te blijken dat er een hoofdhuurder was en het de term 'stel' zo ruim interpreteerde, dat verwantschap voldoende was om dat aan te nemen. Dit heeft het college ter zitting bevestigd. Eerst in de op 3 februari 2009 door hem vastgestelde interne Richtlijn onzelfstandige bewoning (hierna: de richtlijn) heeft het zijn gedragslijn omtrent het aannemen van een 'huishouden' zo aangescherpt, dat het huurcontract niet langer doorslaggevend is, maar de huurders de intentie moeten hebben duurzaam een gemeenschappelijk huishouden te voeren. Om te bepalen of aan die eis wordt voldaan, zijn in de richtlijn indicatoren neergelegd. Hoewel de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de door WSH voorgestane wijze van verhuur niet aan de omschrijving van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden voldoet, heeft zij, nu deze richtlijn van na het merendeel van de overtredingen dateert en deze niet aan WSH kenbaar is gemaakt, daaraan ten onrechte doorslaggevende betekenis toegekend. Bovendien zal onder de nieuwe gedragslijn, wanneer een woning door vier personen wordt bewoond, eerder tot een overtreding van de voorschriften worden geconcludeerd, dan onder de vorige gedragslijn het geval zou zijn geweest. Indien een woning door maximaal vier personen wordt bewoond, is de enkele omstandigheid dat WSH eerder overtredingen heeft gepleegd dan ook niet voldoende voor het opleggen van de preventieve last. Het besluit van 1 april 2009 rust op dit punt niet op een voldoende draagkrachtige motivering. In zoverre slaagt het betoog.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover het beroep daarbij ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 1 april 2009 van het college in zoverre alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het door de rechtbank in stand is gelaten.
2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 20 juli 2009 in zaak nr. 09/1552, voor zover het beroep daarbij ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 1 april 2009, kenmerk A.B.2008.2.10266/RB, voor zover de rechtbank dat niet heeft gedaan;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Work Support Holding B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 675,15 (zegge: zeshonderdvijfenzeventig euro en vijftien cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Work Support Holding B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2010.
176-611.