Uitspraak
200904357/1/H3.
Datum uitspraak: 21 april 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 10 juni 2009 in zaak nr. 08/1766 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats], gemeente Oude IJsselstreek,
en
het CBR.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2008 heeft het CBR geweigerd een verklaring van geschiktheid te registreren ten behoeve van [wederpartij] voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C en E bij C.
Bij besluit van 9 september 2008 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juni 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zutphen het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 september 2008 vernietigd en het CBR opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juni 2009, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 6 augustus 2009 heeft het CBR, opnieuw beslissend op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 30 juni 2008, dat bezwaar ongegrond verklaard en het besluit tot weigering een verklaring van geschiktheid te registreren voor het besturen van motorvoertuigen van de categorieën C en E bij C, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
[wederpartij] heeft hierop een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2009, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. M.C.A. van den Hil-van Vliet, werkzaam bij het CBR, en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door mr. L.M. Parisius, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Er zijn nog stukken ontvangen van het CBR en van [wederpartij]. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs (PbEG L 237 van 24 augustus 1991; hierna: Richtlijn 91/439), zoals deze luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, is de afgifte van het rijbewijs onderworpen aan de voorwaarde dat de aanvrager moet voldoen aan de medische normen van bijlage III.
In onderdeel 1 van bijlage III "Minimumnormen inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig" is, voor zover thans van belang, bepaald dat in het kader van deze bijlage de bestuurders in twee groepen worden ingedeeld, namelijk:
1.1. Groep 1: bestuurders van voertuigen van de categorieën A, B en B+E, en van de subcategorieën A1 en B1.
1.2. Groep 2: bestuurders van voertuigen van de categorieën C, C+E, D, D+E en van de subcategorieën C1, C1+E, D1 en D1+E.
In onderdeel 5 is bepaald dat de lidstaten voor de afgifte of verlenging van een rijbewijs strengere normen kunnen vaststellen dan de in deze bijlage vervatte normen.
In onderdeel 10 is bepaald dat het rijbewijs mag worden afgegeven of verlengd indien de aanvrager of bestuurder aan diabetes mellitus lijdt, onder voorbehoud van een officieel medisch advies en onder voorbehoud van een geregelde specifieke medische controle.
In onderdeel 10.1 is voor groep 2 bepaald dat rijbewijzen niet worden afgegeven of verlengd indien de tot deze groep behorende aanvrager of bestuurder aan diabetes mellitus lijdt die met insuline moet worden behandeld, tenzij in zeer uitzonderlijke gevallen, op grond van een officieel medisch advies en onder voorbehoud van een geregelde medische controle.
Ingevolge artikel 97, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen, zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, worden verklaringen van geschiktheid op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. Het CBR doet van deze registratie mededeling aan de aanvrager.
Ingevolge artikel 103, eerste lid, registreert het CBR, indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, wordt in deze regeling verstaan onder groep 2: bestuurders van motorrijtuigen van de categorieën C, C+E, D en D+E.
Ingevolge artikel 2 worden de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
In die bijlage, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, zijn in paragraaf 5.2. "Diabetes mellitus" eisen gesteld met betrekking tot personen die lijden aan diabetes mellitus.
Paragraaf 5.2.1. "Algemeen", voor zover thans van belang, bepaalt dat voor personen met diabetes mellitus met complicaties van de ogen, onder meer retinopathie en cataract, tevens hoofdstuk 3 geldt.
Paragraaf 5.2.4. "Behandeling met insuline" bepaalt onder b dat personen die insuline gebruiken, vanwege Europese regels slechts in uitzonderlijke gevallen in aanmerking komen voor een rijbewijs van groep 2. Van die gevallen is alleen sprake indien zij voldoen aan de volgende voorwaarden:
- zij moeten vrij zijn van complicaties van ogen, zenuwstelsel of hart en bloedvaten;
- zij moeten hypoglycemieën goed voelen aankomen en in staat zijn hiermee adequaat om te gaan;
- zij moeten aan zelfcontrole doen en een goed inzicht hebben in hun ziekte, en
- zij moeten geregeld worden gecontroleerd door een diabetesdeskundige.
Een onderzoek door een onafhankelijke internist is bij elke aanvraag vereist en iedere vijf jaar is tevens een rapport van een oogarts noodzakelijk.
De maximale geschiktheidstermijn is 3 jaar.
2.2. Vaststaat dat bij [wederpartij] diabetische retinopathie is geconstateerd en dat hij voor de behandeling van de diabetes insuline gebruikt, zodat paragraaf 5.2.4, onder b, van de bijlage bij de Regeling op hem van toepassing is. Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of diabetische retinopathie in alle gevallen een complicatie van de ogen inhoudt.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op de door [wederpartij] overgelegde medische informatie, onvoldoende is gebleken dat [wederpartij] een complicatie van de ogen heeft als bedoeld in paragraaf 5.2.4, onder b, van de bijlage bij de Regeling. Voorts heeft het CBR volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom niet is gebleken van een uitzonderlijk geval als bedoeld in die paragraaf. Daarbij acht de rechtbank van belang dat bij [wederpartij] na een laserbehandeling in 2004 geen nieuw aneurysma is ontstaan, de retinopathie geen invloed heeft op het visuele systeem, de progressie voor lange tijd tot stilstand kan zijn gebracht en de medisch specialisten hem geschikt achten voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C en E bij C.
2.4. Het CBR betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit paragraaf 5.2.1. van de bijlage bij de Regeling blijkt dat diabetische retinopathie een complicatie van de ogen is en dat personen met een complicatie van de ogen gelet op paragraaf 5.2.4, onder b, van de bijlage bij de Regeling ongeschikt moeten worden geacht voor rijbewijzen van groep 2. Het staat de rechter niet vrij om te treden in de billijkheid van een wettelijke regeling en de rechtbank is op de stoel van de wetgever gaan zitten door de Regeling niet strikt toe te passen, aldus het CBR. Bovendien is de rechtbank volgens het CBR ten onrechte voorbijgegaan aan eerdere uitspraken van de Afdeling in vergelijkbare zaken.
2.4.1. Het betoog slaagt. In lijn met haar uitspraken van 10 juni 2009 in zaak nr. 200806641/1/H3 en van 4 februari 2004 in zaak nr. 200302580/1 (www.raadvanstate.nl), is de Afdeling van oordeel dat de aandoening diabetische retinopathie gelet op paragraaf 5.2.1. van de bijlage bij de Regeling is aan te merken als een complicatie van de ogen. Dat het gezichtsvermogen van [wederpartij] niet is aangetast, maakt dit niet anders, nu niet eerst van een complicatie kan worden gesproken bij het optreden van functionele stoornissen. Het CBR heeft dan ook geen onjuiste toepassing aan paragraaf 5.2.4, onder b, van de bijlage bij de Regeling gegeven door de retinopathie aan te merken als een complicatie in de zin van dit voorschrift. Nu dit voorschrift bij de aanwezigheid van genoemde complicatie geen ruimte laat voor een afwijking van het uitgangspunt dat van insuline afhankelijke diabetici niet in aanmerking komen voor een rijbewijs van groep 2, staat het het CBR niet vrij om de verklaring van geschiktheid in strijd met de Regeling te verlenen, ook al wordt hierover door de keurende artsen positief geadviseerd. Ook de overige door de rechtbank genoemde omstandigheden van dit specifieke geval kunnen vanwege het dwingendrechtelijke karakter van paragraaf 5.2.4, onder b, van de bijlage bij de Regeling niet leiden tot afgifte van de gevraagde verklaring van geschiktheid. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling thans de door [wederpartij] tegen het besluit van het CBR van 9 september 2008 aangedragen beroepsgronden beoordelen, voor zover deze hiervoor nog niet zijn besproken.
2.6. [wederpartij] betoogt dat de Regeling in strijd is met onderdeel 10.1 van bijlage III van Richtlijn 91/439, omdat hierin niet als nadere eis wordt gesteld dat niet mag blijken van een complicatie van de ogen. Ook in het advies van de Gezondheidsraad van 2 december 2002 wordt deze eis niet gesteld, aldus [wederpartij]. Voorts moet volgens [wederpartij] voor ogen worden gehouden dat het doel van de Regeling het waarborgen van de verkeersveiligheid is en deze niet in het geding is.
2.6.1. Het betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juni 2009 in zaak nr. 200806641/1/H3; www.raadvanstate.nl), blijkt niet van een onjuiste omzetting in de nationale regeling van de in artikel 10.1 van bijlage III bij Richtlijn 91/439 opgenomen medische normen. Richtlijn 91/439 bevat geen verplichting om een rijbewijs voor groep 2 te verstrekken aan mensen met diabetes mellitus die met insuline worden behandeld, in het geval een positief medisch advies voorligt. Anders dan [wederpartij] betoogt, schrijft Richtlijn 91/439 evenmin voor dat in de Regeling een onderscheid dient te worden gemaakt tussen het al dan niet goed functioneren van de ogen. Dat Richtlijn 91/439 niet aan de afgifte van een verklaring van geschiktheid in de weg staat, betekent niet dat het CBR geen toepassing mocht geven aan paragraaf 5.2.4, onder b, van de bijlage bij de Regeling. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat bijlage III bij Richtlijn 91/439 blijkens de tekst van onderdeel 5 minimumnormen behelst inzake lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig, hetgeen met zich brengt dat de nationale wetgever strengere normen mag stellen.
Ten aanzien van het advies van de Gezondheidsraad van 2 december 2002 wordt overwogen dat uit de Toelichting op de Wijziging Regeling eisen geschiktheid 2000 (Stcrt. 2004, 50) blijkt dat de minister van Verkeer en Waterstaat uitdrukkelijk van dat advies is afgeweken. Aan dat advies kan daarom in dit verband evenmin betekenis toekomen.
Voor zover [wederpartij] heeft gesteld dat de Regeling tot doel heeft de verkeersveiligheid te waarborgen en dat de verkeersveiligheid in het geheel niet in het geding is, omdat de retinopathie volgens de medisch specialisten geen invloed heeft gehad op het functioneren van zijn ogen, wordt overwogen dat ook hierin geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat het CBR paragraaf 5.2.4, onder b, van de bijlage bij de Regeling in dit geval niet op de juiste wijze heeft toegepast.
2.7. [wederpartij] betoogt voorts dat hij door de weigering van het CBR om een verklaring van geschiktheid af te geven voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C en E bij C onevenredig in zijn belangen wordt geschaad, omdat hij zijn beroep als vrachtwagenchauffeur niet meer zal kunnen uitoefenen, hij kostwinner van het gezin is en hij gezien zijn leeftijd weinig kans heeft op een andere baan.
2.7.1. De Afdeling overweegt dat voor de afweging van de individuele belangen die [wederpartij] voor ogen staat, reeds geen plaats is omdat, zoals overwogen onder 2.4.1., paragraaf 5.2.4, onder b, van de bijlage bij de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is dat geen ruimte laat voor een belangenafweging.
2.8. [wederpartij] betoogt voorts dat de Regeling een onrechtvaardig onderscheid maakt tussen diabetici die insuline gebruiken en diabetici die dat niet doen.
2.8.1. Dit betoog faalt eveneens, aangezien het de rechter niet vrijstaat te treden in de billijkheid van de regelgeving en het de taak van de regelgever is om te beoordelen of veranderende medische inzichten tot aanpassing van de regelgeving moeten leiden.
2.9. Ter zitting heeft [wederpartij] aangevoerd dat Richtlijn 91/439 gedurende deze procedure is vervangen door Richtlijn 2009/112/EG van de Commissie van 25 augustus 2009 tot wijziging van Richtlijn 91/439/EEG van de Raad betreffende het rijbewijs (hierna: Richtlijn 2009/112). Volgens hem is met Richtlijn 2009/112 vast komen te staan dat paragraaf 5.2.4, onder b, van de Regeling te streng is en dient het CBR op basis van die richtlijn een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
2.9.1. Dit betoog faalt, reeds omdat bij de bestuursrechter de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar dient te worden beoordeeld naar de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit. Aangezien Richtlijn 2009/112 dateert van na het besluit van 9 september 2008, kan deze dan ook niet bij de beoordeling worden betrokken.
De Afdeling overweegt evenwel in dit verband dat de minister van Verkeer en Waterstaat ter implementatie van Richtlijn 2009/112 op 16 februari 2010 heeft besloten tot een wijziging van de Regeling (Stcrt. 2010, 2588). Deze wijziging is op 23 februari 2010 in werking getreden en houdt volgens de minister voor aanvragers van een rijbewijs van groep 2 een versoepeling in van de eisen die worden gesteld aan personen die lijden aan insuline afhankelijke diabetes mellitus. Het staat [wederpartij] dus vrij om op grond van de gewijzigde Regeling bij het CBR een nieuwe aanvraag in te dienen voor het registreren van een verklaring van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën C en E bij C.
2.10. Het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep is ongegrond.
2.11. Bij besluit van 6 augustus 2009 heeft het CBR, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
Met vernietiging van de aangevallen uitspraak komt aan dit besluit de grondslag te ontvallen. Het beroep tegen dit besluit is gegrond. De Afdeling zal dit besluit eveneens vernietigen.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 10 juni 2009 in zaak nr. 08/1766;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 6 augustus 2009, kenmerk 51118939/MH, gegrond;
V. vernietigt dat besluit.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2010
97-611.