ECLI:NL:RVS:2010:BM2621

Uitspraak

200901594/1/R1.

Datum uitspraak: 28 april 2010

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de raad van de gemeente Westvoorne,

2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,

verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Westvoorne bij besluit van 22 april 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne, 1e herziening (Stuifakker-Zuid)".

Tegen dit besluit hebben de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 maart 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 maart 2009, beroep ingesteld. De raad heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 7 januari 2010.

[appellant sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2010, waar de raad, vertegenwoordigd door drs. H.J. Solle, mr. J.J. Koch en drs. A.H. Carmiggelt, [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door drs. K.P. Spannenburg en T.J. van der Veen, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Het plan is een partiële herziening van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" en voegt het zuidelijk deel van het gebied Stuifakker toe aan het plangebied. Tevens is een nadere verfijning aangebracht in het plan ten aanzien van de bescherming van archeologische waarden (artikel 6 van de planvoorschriften) en zijn in meerdere planvoorschriften minimale afstandsmaten opgenomen tussen woningen en kassen.

2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.

2.3. Het college heeft goedkeuring onthouden aan artikel 6, tweede lid en lid 4.2, van de planvoorschriften, beide voor zover het de zinsnede betreft "én een oppervlak beslaan van meer dan 200 m²". Het college is hiertoe overgegaan omdat de in deze artikelleden en deze zinsneden genoemde oppervlaktemaat afwijkt van de oppervlaktemaat genoemd in artikel 41a van de Monumentenwet 1988 en van het provinciale beleid neergelegd in de Handreiking Cultuurhistorische Hoofdstructuur Zuid-Holland zonder dat daarvoor een voldoende zwaarwegende motivering is gegeven die de afwijking rechtvaardigt. Uit het gemeentelijk archeologiebeleid en de bijbehorende kaarten is het college gebleken dat geen veldonderzoek is gedaan naar de archeologische waarden van de gebieden die in het bestemmingsplan zijn bestempeld als gebieden waar archeologische waarden extensief voorkomen. De raad heeft enkel op basis van de bekende bodemkundige en archeologische gegevens vastgesteld dat archeologische waarden extensief voorkomen in een gebied en op basis daarvan gekozen voor een ondergrens van 200 m2. De beschikbare archeologische gegevens zijn echter niet gelijkmatig over de gebieden met een extensieve archeologische waarde verdeeld en niet in een dichtheid voorhanden die maakt dat met een redelijke mate van waarschijnlijkheid is vast te stellen dat met het oprekken van de grens waarbij geen archeologische onderzoeksplicht geldt, de archeologische waarden in deze gebieden niet in het geding zijn. Het verweer van de raad in het overleg op basis van artikel 10:30 van de Awb dat de in het plangebied uitgevoerde archeologische onderzoeken slechts in één geval hebben geleid tot een daadwerkelijke archeologische vondst, heeft het college verworpen. Het college acht het aantal onderzoeken (57) in verhouding tot het plangebied te gering. Bovendien acht het college onduidelijk hoe 55 in het ARCHIS-systeem vermelde archeologische waarnemingen zijn betrokken bij de gemeentelijke afweging. De raad heeft niet vermeld, aldus het college, wat deze waarnemingen inhouden en hoe deze geïnterpreteerd moeten worden in relatie tot de in het plan opgevoerde ondergrens van 200 m2.

2.4. De raad betoogt dat het college niet bevoegd is op inhoudelijke gronden goedkeuring te onthouden aan delen van dit voorschrift, omdat de raad als bevoegd gezag voor de archeologie van het grondgebied van de gemeente dit voorschrift voldoende gemotiveerd en in overeenstemming met het bepaalde in artikel 41a van de Monumentenwet 1988 heeft vastgesteld. Het archeologiebeleid van de gemeente is naar de stelling van de raad dusdanig uitgebreid en gemotiveerd dat dat beleid kan dienen ter motivering van het gebruik van de in artikel 41a gegeven mogelijkheid tot vaststelling van een oppervlaktemaat die afwijkt van de in dat artikel genoemde oppervlaktemaat van 100 m². De raad ziet in de omstandigheid dat het college niet is overgegaan tot het aanwijzen van (delen van) Westvoorne als attentiegebied als bedoeld in artikel 44 van de Monumentenwet 1988 een bevestiging dat het archeologiebeleid van de gemeente niet leidt tot onaanvaardbare verwaarlozing van archeologische (verwachtings)waarden. Het besluit leidt naar de stelling van de raad ook tot rechtsongelijkheid omdat het college diverse bestemmingsplannen van de gemeente Rotterdam met eenzelfde afwijking van de oppervlaktemaat heeft goedgekeurd, terwijl daaraan hetzelfde archeologische beleid ten grondslag ligt.

Ten slotte betoogt de raad dat het besluit tot onthouding van goedkeuring onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen, nu het college nagenoeg voorbij is gegaan aan de reactie van de raad naar aanleiding van het overleg als bedoeld in artikel 10:30 van de Awb.

2.4.1. De raad heeft bij de vaststelling van deze partiële herziening artikel 6 van de voorschriften dat betrekking heeft op de gebieden met archeologische (verwachtings)waarde opnieuw vastgesteld.

2.4.2. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden die vallen binnen de gebieden A, B, C, D, E of F, zoals aangegeven op kaartblad 20 naast de overige op de plankaart aan deze gronden gegeven bestemmingen, eveneens bestemd voor het behoud van de aan deze gronden eigen zijnde archeologische waarden of de naar verwachting aan te treffen archeologische waarden. De betreffende gebieden hebben elk hun eigen beschermingsregiem.

Op deze gronden is ingevolge het tweede lid van dit artikel uitsluitend bebouwing toegestaan, voor zover geen bouwwerkzaamheden (waaronder begrepen: heien en slaan van damwanden) worden verricht die dieper reiken dan:

- voor gebied A: het maaiveld;

- voor gebied B: 0,40 meter beneden het maaiveld én een oppervlak beslaan van meer dan 200 m2;

- voor gebied C: 0,50 meter beneden het maaiveld én een oppervlak beslaan van meer dan 100 m2;

- voor gebied D: 0,80 meter beneden het maaiveld én een oppervlak beslaan van meer dan 200 m2;

- voor gebied E: de onderwaterbodem en een oppervlak beslaan van meer dan 200 m2;

- voor gebied F: 3 meter beneden maaiveld en een oppervlak beslaan van meer dan 200 m2.

2.4.2.1. Het college van burgemeester en wethouders is ingevolge lid 3.1 van genoemd artikel 6, onverminderd het elders in de voorschriften bepaalde, bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het tweede lid voor de bouw van bouwwerken noodzakelijk voor, en ten dienste van, de andere op de kaart aangegeven bestemmingen, op voorwaarde dat de archeologische waarden van het gebied niet worden of kunnen worden geschaad. Voor zover het om zwaarwichtige redenen niet mogelijk is de archeologische waarden geheel of gedeeltelijk te behouden, wordt de vrijstelling verleend onder de voorwaarde dat voorafgaand aan de werkzaamheden adequaat archeologisch onderzoek zal plaatsvinden.

Alvorens het college van burgemeester en wethouders omtrent het verlenen van een vrijstelling beslist, dient ingevolge lid 3.2 de aanvrager van de bouwvergunning aan het college een schriftelijk advies van de archeologisch deskundige omtrent het gestelde in lid 3.1 te overleggen. [..].

2.5. Ingevolge lid 4.1 van genoemd artikel 6 is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de nader in dit artikellid aangegeven werken, geen gebouwen zijnde, of werkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren:

a. het ophogen van de bodem of van gronden;

b. het verlagen van het waterpeil.

Ingevolge lid 4.2 is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de navolgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren, indien zij dieper reiken dan:

- voor gebied A: het maaiveld;

- voor gebied B: 0,40 meter beneden het maaiveld én een oppervlak beslaan van meer dan 200 m2;

- voor gebied C: 0,50 meter beneden het maaiveld én een oppervlak beslaan van meer dan 100 m2;

- voor gebied D: 0,80 meter beneden het maaiveld én een oppervlak beslaan van meer dan 200 m2;

- voor gebied E: de onderwaterbodem en een oppervlak beslaan van meer dan 200 m2;

- voor gebied F: 3 meter beneden maaiveld en een oppervlak beslaan van meer dan 200 m²:

a. het verlagen van de bodem of afgraven van gronden, waarvoor geen ontgrondingsvergunning is vereist;

b. het uitvoeren van grondbewerkingen, waartoe ook gerekend wordt woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, aanleggen van drainage en ontginnen;

c. het omzetten van grasland in bouwland;

d. het rooien van bos of boomgaard, waarbij de stobben worden verwijderd;

e. het aanleggen van bos of boomgaard;

f. het aanleggen van ondergrondse transport-, energie-, telecommunicatie- of andere leidingen en de daarmee verband houdende constructies;

g. het graven en/of verbreden van sloten, vijvers en andere wateren;

h. alle overige werkzaamheden die de archeologische waarden in het terrein kunnen aantasten.

Het bepaalde in lid 4.2 is niet van toepassing voor werken en werkzaamheden die worden uitgevoerd in bestaande weg- en leidingcunetten in de gebieden B en C.

Het bepaalde in de leden 4.1 en 4.2 geldt niet voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden die betrekking hebben op normaal gebruik, onderhoud en beheer in verband met de onderliggende (mede)bestemming.

Een vergunning als bedoeld in de leden 4.1 en 4.2 wordt ingevolge lid 4.5 verleend, indien door het aanleggen van bovengenoemde werken of het uitvoeren van bovengenoemde werkzaamheden, dan wel de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen, de in bedoelde gronden aanwezige archeologische waarden niet worden of kunnen worden geschaad. Voor zover het om zwaarwichtige redenen niet mogelijk is de archeologische waarden geheel of gedeeltelijk te behouden, wordt de aanlegvergunning verleend onder de voorwaarde dat voorafgaand aan de werkzaamheden adequaat archeologisch onderzoek zal plaatsvinden.

Alvorens het college van burgemeester en wethouders omtrent het verlenen van een aanlegvergunning beslist, dient de aanvrager van de aanlegvergunning aan het college een schriftelijk advies van de archeologisch deskundige omtrent het gestelde in lid 4.5 te overleggen. [..].

2.6. Deze planvoorschriften zijn opgesteld met gebruikmaking van de bevoegdheden als bedoeld in de artikelen 39 en 40 van de Monumentenwet 1988 zoals die artikelen luidden vóór de inwerkingtreding op 1 juli 2008 van de Wet ruimtelijke ordening, welke artikelen ingevolge artikel 9.1.4, tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening van toepassing blijven ten aanzien van een bestemmingsplan - als het voorliggende - waarvan het ontwerp vóór 1 juli 2008 ter inzage is gelegd.

Ingevolge artikel 41a van de Monumentenwet 1988 zijn de artikelen 39 en 40 niet van toepassing op een project met een oppervlakte kleiner dan 100 m²; de gemeenteraad kan een hiervan afwijkende andere oppervlakte vaststellen.

2.7. De betogen van de raad dat het college niet bevoegd is op inhoudelijke gronden goedkeuring te onthouden aan delen van artikel 6 van de planvoorschriften en dat het college het plangebied in dit verband ook niet heeft aangewezen als attentiegebied, falen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 januari 2010, nr.
200901881/1/R2volgt uit de wetsgeschiedenis van de wijziging van de Monumentenwet 1988 en enkele andere wetten ten behoeve van de archeologische monumentenzorg dat het bestemmingsplan en de daarin gestelde eisen en voorschriften de basis vormen voor de behartiging van het (gemeentelijke) archeologische belang en dat het college in het kader van de goedkeuringsprocedure van een bestemmingsplan niet alleen bevoegd, maar ook verplicht is een inhoudelijk oordeel te geven over een planvoorschrift waarin een oppervlaktemaat is opgenomen die afwijkt van de in artikel 41a van de Monumentenwet 1988 genoemde oppervlaktemaat van 100 m2. Daarbij is niet van belang of het college het gebied al dan niet heeft aangewezen als attentiegebied als bedoeld in artikel 44 van die wet.

2.7.1. Ten aanzien van het betoog van de raad dat het gemeentelijke archeologiebeleid dusdanig uitgebreid en gemotiveerd is dat dat beleid kan dienen ter motivering van het gebruik van de in artikel 41a gegeven mogelijkheid tot vaststelling van een oppervlaktemaat die afwijkt van de in dat artikel genoemde oppervlaktemaat van 100 m², overweegt de Afdeling dat het college de vrijheid heeft een beleidsuitgangspunt te kiezen voor het antwoord op de vraag in welke gevallen hij goedkeuring verleent aan een planvoorschrift waarin een van de wettelijke oppervlaktemaat afwijkende oppervlaktemaat is opgenomen. Het college mag in dat verband een naar zijn oordeel voldoende mate van veldonderzoek eisen naar de aanwezigheid van archeologische waarden in een gebied om met een redelijke mate van waarschijnlijkheid te kunnen vaststellen of met het oprekken van de grens waarbij geen archeologische onderzoeksplicht geldt de archeologische waarden in een gebied niet in het geding zijn.

In zijn beroepschrift en ter zitting heeft de raad aannemelijk gemaakt dat aan zijn beleid voor afwijking van de wettelijke oppervlaktemaat van 100 m² voor delen van het plangebied waar de archeologische waarden slechts extensief voorkomen, de resultaten van gehouden archeologisch veldonderzoek ten grondslag liggen. Deze resultaten gevoegd bij de beschikbare kennis van de geologische en historische kenmerken van die gebieden maken volgens de raad intensiever veldonderzoek binnen oppervlakten kleiner dan 200 m2 in de vorm van meer boringen, zoals het college eist, zinloos. Die boringen zullen naar de stelling van de raad voor die gebieden er niet toe leiden dat de aanwezigheid van archeologische waarden nauwkeuriger kan worden vastgesteld. Bovendien leveren deze kleinere onderzoeksgebieden relatief weinig aanvullende archeologische informatie op, aldus de raad. Ook dat standpunt heeft de raad in zijn beroepschrift en ter zitting met onderzoeksresultaten aannemelijk gemaakt. Het college is, hoewel hiertoe ter zitting uitdrukkelijk uitgenodigd, niet nader ingegaan op de stellingen van de raad, maar heeft enkel vastgehouden aan zijn beleidsuitgangspunt dat meer veldonderzoek nodig is. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom goedkeuring dient te worden onthouden aan artikel 6, tweede lid en lid 4.2, van de planvoorschriften, beide voor zover het de zinsnede betreft "én een oppervlak beslaan van meer dan 200 m²".

2.7.2. De conclusie is dat hetgeen de raad heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd voor zover het betreft artikel 6, tweede lid en lid 4.2, van de planvoorschriften, beide voor zover het de zinsnede betreft "én een oppervlak beslaan van meer dan 200 m²".

2.8. [appellant sub 2] betoogt dat het voorliggende plan geen (integrale) herziening is van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne", zoals vermeld in onder meer de Staatscourant, nu het plan slechts gronden toevoegt aan het plangebied van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne". Niet duidelijk was dat opnieuw rechtsmiddelen konden worden aangewend tegen de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne". Derhalve is sprake van onzorgvuldig en misleidend handelen, aldus [appellant sub 2].

2.8.1. Het betoog van [appellant sub 2] dat het plan geen herziening is van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne", mist feitelijke grondslag. Het plan bevat wijzigingen van, alsmede aanvullingen op de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne", zodat sprake is van een partiële herziening.

2.8.2. Verder stelt de Afdeling vast dat in de kennisgevingen van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, voor zover thans van belang, het volgende is vermeld:

"Het ontwerpbestemmingsplan heeft betrekking op het zuidelijk deel van het gebied Stuifakker te Rockanje. Het plangebied wordt begrensd door de Langeweg, Middelweg, Doornweg, Vleerdamsedijk en Korteweg. Door deze herziening wordt het zuidelijk deel van het gebied Stuifakker toegevoegd aan het op 29 mei 2007 vastgestelde bestemmingsplan 'Landelijk Gebied Westvoorne'. In deze eerste herziening wordt tevens een verdere verfijning aangebracht in het beleid ten aanzien van archeologische waarden in het buitengebied. Deze aanpassing heeft betrekking op het hele bestemmingsplan 'Landelijk Gebied Westvoorne'."

2.8.3. De Afdeling is van oordeel dat hiermee duidelijk is dat het gebied Stuifakker wordt toegevoegd aan het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" en dat enige voorschriften van dat bestemmingsplan worden gewijzigd en daaraan toegevoegd. Daarmee maakte de publicatie voldoende inzichtelijk wat de zakelijke inhoud was van het ontwerpplan waaromtrent zienswijzen konden worden aangediend.

Het betoog faalt.

2.9. [appellant sub 2] voert in beroep voorts aan dat het bestreden besluit moet worden vernietigd omdat het de herziening betreft van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" dat naar zijn mening onrechtmatig tot stand is gekomen. Ook is het bestreden besluit naar zijn mening onrechtmatig omdat het bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" ten tijde van de goedkeuring nog niet onherroepelijk was en evenmin in werking.

2.9.1. Het betoog faalt. Bij uitspraak van 9 december 2009, nr.
200801932/1/R1inzake bestemmingsplan "Landelijk Gebied Westvoorne" heeft de Afdeling beslist omtrent de beroepen van onder meer [appellant sub 2] tegen het besluit omtrent goedkeuring van dat bestemmingsplan en dat plan en de goedkeuring daarvan op hoofdlijnen in stand gelaten. Daaruit volgt dat die besluiten niet onrechtmatig tot stand zijn gekomen. Voorts waren de raad en het college, anders dan [appellant sub 2] betoogt, niet onbevoegd een partiële herziening van dat plan vast te stellen en omtrent de goedkeuring daarvan te beslissen, hoewel op de rechtsmiddelen die [appellant sub 2] tegen het besluit omtrent goedkeuring van dat plan had aangewend, nog niet was beslist. Geen rechtsregel staat eraan in de weg dat een partiële herziening van een bestemmingsplan wordt vastgesteld en wordt goedgekeurd gedurende de tijd dat het plan waarvan het een herziening is, weliswaar is goedgekeurd maar nog niet in werking is getreden of onherroepelijk is geworden.

2.9.2. Verder betoogt [appellant sub 2] dat vanwege de uitspraak van de Afdeling van 6 april 1998, nr. E03.97.1784/p90, geen natuurbestemming mag worden toegekend aan gronden binnen een straal van 600 meter van zijn intensieve veehouderij.

2.9.3. Blijkens de plankaart is in dit plan geen natuurbestemming toegekend aan gronden gelegen binnen een afstand van 600 meter van de intensieve veehouderij van [appellant sub 2]. Het plan komt in zoverre tegemoet aan de wens van [appellant sub 2]. Voor zover hij wenst dat het omliggende gebied óók in de toekomst van een natuurbestemming gevrijwaard blijft, kan zulks niet worden bereikt met een beroep tegen het voorliggende plan.

Het betoog faalt.

2.10. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het beroep is ongegrond.

2.11. Ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van proceskosten. Ten aanzien van de raad is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van de raad van de gemeente Westvoorne gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland voor zover goedkeuring is onthouden aan artikel 6, tweede lid en lid 4.2, van de planvoorschriften, beide voor zover het de zinsnede betreft "én een oppervlak beslaan van meer dan 200 m²";

III. verklaart het beroep van [appellant sub 2] ongegrond;

IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de raad van de gemeente Westvoorne het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Buuren w.g. Nolles

voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2010

291-646.

Goedkeuring bestemmingsplan Landelijk Gebied Westvoorne en archeologische waarden

Uitspraak