Uitspraak
200906018/1/R2.
Datum uitspraak: 4 mei 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Ermelo,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Ermelo (hierna: de raad) bij besluit van 3 juli 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied agrarische enclave, herziening 2007" (hierna: het bestemmingsplan).
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2009, beroep ingesteld. Bij brief van 10 september 2009 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 10 november 2009 heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. A.T. Onbelet, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door J.P. Zwijnenburg, werkzaam bij de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het bestemmingsplan is een partiële herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave", zoals dat in 2004 onherroepelijk is geworden.
2.3. Het beroep richt zich tegen goedkeuring van het plan voor zover dat niet bij recht voorziet in de mogelijkheid tot uitbreiding van het aantal recreatiewoningen dan wel het omzetten van stacaravans in recreatiewoningen in het [bungalowpark] van [appellant]. [appellant] betoogt dat het plan het hem onmogelijk maakt om de onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave" bestaande restcapaciteit voor recreatiewoningen te benutten. Hij stelt dat het wegnemen van niet benutte restcapaciteit geen steun vindt in bindend beleid noch stoelt op afspraken met de gemeente. In het groei- en krimpbeleid is niet opgenomen dat in de groeigebieden, waar het bungalowpark is gelegen, de restcapaciteit dient te worden weggenomen. Voor de ontwikkelingsplannen zijn, aldus [appellant], door de provincie kwaliteitseisen opgesteld die zijn toegelicht in een visie. In deze visie is vermeld dat bij herstructureringsplannen het krimp- en groeisaldo geen rol speelt. Zijn voornemen om stacaravans te vervangen door recreatiebungalows kan als zodanig worden aangemerkt. Uitgangspunt is verder dat aan herstructureringsplannen goedkeuring kan worden verleend indien deze plannen aan nader omschreven voorwaarden en kwaliteitseisen voldoen. Aangezien met de omzetting van stacaravans in recreatiebungalows beoogd wordt meer kwaliteit te leveren en bovendien geen verdere aantasting van het landschap zal optreden wordt, aldus [appellant], aan de doelstelling van het groei- en krimpbeleid voldaan.
2.4. In het bestreden besluit, voor zover thans van belang, heeft het college goedkeuring verleend aan het plandeel dat niet bij recht voorziet in de mogelijkheid tot uitbreiding van het aantal recreatiewoningen in onder meer het bungalowpark. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat in het kader van Groei en Krimp met betrokken gemeenten is afgesproken niet benutte restcapaciteit weg te nemen om zodoende tot een nulsaldo te komen dat als uitgangspunt dient voor de saldering groei en krimp. Dit geldt, aldus het college, zowel voor de bedrijven in krimp- als in groeigebieden. Voor bedrijven in het krimpgebied geldt dat herstructurering naar recreatiewoningen niet mogelijk is. Voor bedrijven in recreatieclusters is dit wel mogelijk, maar moet dit worden getoetst aan de toeristisch-economische ontwikkelingsrichting van het betreffende recreatiecluster.
2.5. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de bestemmingskaart als "Recreatieve voorzieningen" aangewezen gronden bestemd voor:
a. recreatiebedrijven waar personen, die hun vaste verblijfplaats elders hebben, voor hun recreatie verblijf kunnen houden in recreatiewoningen en in mobiele kampeermiddelen en voor de daarbij behorende voorzieningen ten behoeve van de op het recreatiebedrijf verblijfhoudende personen, welke gronden als bedrijfsmatige eenheid worden geëxploiteerd, en
b….
Ingevolge artikel 17, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op de gronden als bedoeld in lid 1 uitsluitend worden gebouwd de volgende bij een recreatiebedrijf behorende gebouwen en andere bouwwerken:
- recreatiewoningen,
….
Ingevolge artikel 17, derde lid, aanhef en onder d.1, van de planvoorschriften geldt voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in lid 2, met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk IV, de eis dat het aantal recreatiewoningen niet meer mag bedragen dan ten tijde van de tervisielegging van het bestemmingsplan "Buitengebied agrarische enclave, herziening 2007" aanwezig is, onverminderd het bepaalde in d.2.
2.6. In paragraaf 2.13.4 van het geldende streekplan Gelderland 2005 is aangegeven dat ten aanzien van de mogelijke ontwikkelingen van verblijfsrecreatie op het Veluwemassief, ook wel Centraal Veluws Natuurgebied genoemd, een specifiek beleid geldt, te weten het Groei- en krimpscenario. Het Groei- en krimpscenario gaat uit van een betere ruimtelijke afstemming op het Veluwemassief van recreatie en natuur om zo een kwaliteitsslag voor beiden te kunnen maken. Hoofdlijn van dit scenario is enerzijds groei (ontwikkelingsmogelijkheden) toestaan aan recreatiebedrijven op vanuit natuuroverwegingen minder kwetsbare plekken en anderzijds krimp (saneren) van recreatiebedrijven, die vanuit natuuroverwegingen ongunstig gelegen zijn.
Het groei- en krimpscenario gaat, aldus het streekplan, uit van onder meer de volgende inhoudelijke hoofdlijnen:
- groei en krimp houden elkaar in evenwicht; het groei- en krimpscenario leidt per saldo tot nul-groei in hectares verblijfsrecreatie op het Veluwemassief. Ten behoeve van het salderen is op de beleidskaart 'ruimtelijke ontwikkeling' de begrenzing van het krimpgebied verblijfsrecreatie als 'Groei en krimp saldering Veluwe' aangegeven;
- groei vindt plaats binnen de aangegeven zoekgebieden voor recreatieclusters van bedrijven;
- voorwaarde is dat de betreffende uitbreiding of omzetting past in de ontwikkelingsvisie die voor het geheel zoekgebied is opgesteld;
- in krimpgebied worden de planologische rest- en omwisselcapaciteiten gesaneerd."
2.7. In de streekplanuitwerking Groei & Krimp van 26 september 2006 staat aangegeven dat 15 recreatieclusters worden onderscheiden die de status 'zoekgebied' hebben. Binnen deze zoekgebieden kan middels wijziging van het bestemmingsplan ruimte beschikbaar komen als middel om verblijfsrecreatie op een gezonde en duurzame wijze te ontwikkelen. De begrenzing van de zoekgebieden recreatieclusters en het krimpgebied staat aangegeven op de bij de streekplanuitwerking behorende Kaartbijlage B, welke deel uitmaakt van de streekplanuitwerking.
In de streekplanuitwerking is aangegeven dat de groei in recreatieclusters aan voorwaarden is gebonden. Voorkomen moet worden dat de kernwaarden van het toeristisch-recreatieve product wordt gemarginaliseerd. Gemeenten dienen voor de zoekgebieden recreatieclusters visies op te stellen, om een balans te vinden tussen het behouden van de kernwaarden en het scheppen van ontwikkelingsmogelijkheden voor de verblijfsrecreatie. Deze zogenaamde clustervisies vormen een leidraad en eerste toetsingskader op lokaal niveau.
De clustervisies bestaan uit twee hoofdcomponenten:
- Kaderstellende ruimtelijke randvoorwaarden vanuit natuur, landschap en cultuurhistorie. Hier dienen de clustervisies aan te voldoen.
- Een toeristisch-economisch streefbeeld. Dit streefbeeld is richtinggevend en bedoeld als inspiratiebron voor planontwikkeling op bedrijfsniveau.
2.8. Blijkens kaartbijlage B behorende bij de streekplanuitwerking ligt het [bungalowpark] in een zoekgebied. Het bungalowpark ligt in het gebied van de clustervisie Garderen.
2.9. Bij besluit van 26 april 2007 heeft de raad de Clustervisie Verblijfsrecreatie voor de clusters Ermelo, Speuld en Garderen vastgesteld.
2.10. De Afdeling overweegt dat het bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave" de mogelijkheid bood aan recreatieparken het aantal bungalows uit te breiden. Aan dit bestemmingsplan is door het college deels goedkeuring onthouden, omdat het provinciale beleid met betrekking tot recreatiewoningen niet adequaat in het plan was vertaald. Tegen dit besluit van het college is beroep ingesteld bij de Afdeling. Bij haar uitspraak van 17 maart 2004, zaaknr.
200302375/1, heeft de Afdeling deze onthouding van goedkeuring in stand gelaten. Anders dan [appellant] stelt, is de bepaling omtrent de uitbreiding van recreatiewoningen uit het bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave" derhalve nooit in werking getreden. De stelling van [appellant] dat sprake is van het wegnemen van restcapaciteit ten aanzien van bungalows die op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave" aanwezig was, is dan ook niet juist. Het antwoord op de vraag of in het kader van het groei- en krimpbeleid met betrokken gemeenten is afgesproken niet benutte restcapaciteit weg te nemen en of dit zich verdraagt met beleid is dan ook niet aan de orde, reeds omdat er geen sprake is van het wegnemen van restcapaciteit. Het niet bij recht mogelijk maken van het uitbreiden van het aantal recreatiewoningen in het bungalowpark levert dan ook geen achteruitgang op voor [appellant] ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan.
200302375/1, heeft de Afdeling deze onthouding van goedkeuring in stand gelaten. Anders dan [appellant] stelt, is de bepaling omtrent de uitbreiding van recreatiewoningen uit het bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave" derhalve nooit in werking getreden. De stelling van [appellant] dat sprake is van het wegnemen van restcapaciteit ten aanzien van bungalows die op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Agrarische Enclave" aanwezig was, is dan ook niet juist. Het antwoord op de vraag of in het kader van het groei- en krimpbeleid met betrokken gemeenten is afgesproken niet benutte restcapaciteit weg te nemen en of dit zich verdraagt met beleid is dan ook niet aan de orde, reeds omdat er geen sprake is van het wegnemen van restcapaciteit. Het niet bij recht mogelijk maken van het uitbreiden van het aantal recreatiewoningen in het bungalowpark levert dan ook geen achteruitgang op voor [appellant] ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan.
2.11. Anders dan [appellant] heeft betoogd, is het groei- en krimpbeleid ook van toepassing op het omwisselen van stacaravans in recreatiebungalows. Blijkens het streekplan Gelderland 2005, de streekplanuitwerking Groei & Krimp en de Clustervisie Verblijfsrecreatie voor het cluster Garderen heeft het groei- en krimpbeleid niet alleen betrekking op uitbreiding in hectaren maar moet dit ook geacht worden te zien op de omwisseling van accommodatievormen zoals die door [appellant] is beoogd, die leidt tot een verdere verstening van het buitengebied.
2.12. De keuze om de uitbreiding van het aantal recreatiewoningen niet bij recht mogelijk te maken, behoort tot de beleidsvrijheid van de raad. De Afdeling acht dit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening dan wel met het recht. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het plangebied valt binnen het Natura 2000-gebied De Veluwe en de keuze om een aanvraag te onderwerpen aan een nader toetsingsmoment daarom niet onredelijk is.
2.13. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voor zover bestreden niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Ouwehand
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2010
224.