Uitspraak
200908518/1/H3.
Datum uitspraak: 4 mei 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 30 september 2009 in zaak nr. 08/8654 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Algemene Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 mei 2008 heeft de minister het verzoek van [appellant] om openbaarmaking, voor zover thans van belang, van alle documenten die zien op of afkomstig zijn van de interdepartementale strategiegroep Irak, desgewenst in geanonimiseerde vorm, afgewezen.
Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor wat betreft de resultaten van de veiligheidsmonitor en voor het overige, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 september 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 november 2009, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.2. De rechtbank heeft overwogen dat de minister terecht het verzoek om openbaarmaking met toepassing van artikel 11 van de Wob heeft afgewezen. De documenten met betrekking tot de veiligheidsmonitor, de vergaderverslagen van de strategiegroep, de evaluatie, de woordvoeringslijnen en het concept-communicatieplan zijn alle bestemd voor intern beraad en bevatten uitsluitend persoonlijke beleidsopvattingen, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat gezien de samenstelling van de strategiegroep, een gehele, geanonimiseerde verstrekking van de informatie niet mogelijk is en dat verstrekking in strijd zou zijn met het aan artikel 11 van de Wob ten grondslag liggende uitgangspunt dat over de voorbereiding van beleid een ongestoorde interne gedachtewisseling moet kunnen plaatsvinden.
2.3. [appellant] heeft hiertegen aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat alle documenten persoonlijke beleidsopvattingen inhouden en dat die persoonlijke beleidsopvattingen geen feitelijke informatie bevatten. Voorts heeft hij aangevoerd dat uit de overwegingen van de rechtbank niet valt op te maken waarom bij geanonimiseerde verstrekking in dit geval de anonimiteit van de groep niet kan worden gewaarborgd en dat de rechtbank voorbij gaat aan zijn betoog dat het hier een uitzonderlijke situatie betreft.
2.3.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte documenten. Deze bevatten interne ambtelijke adviezen over de voorbereiding van de ontwikkeling van de veiligheidsmonitor en de wijze van uitvoering daarvan, interne documenten met woordvoeringslijnen voor bewindspersonen, de agenda en verslagen van de strategiegroep Irak, stukken inzake de advisering over de communicatie en een evaluatie van het functioneren van de strategiegroep.
Niet in geschil is dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Wat betreft een deel van de documenten is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten dan wel feitelijke gegevens die dermate nauw zijn verweven met die persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is ze te scheiden.
2.3.2. De documenten met de nummers 1, 13, 14, de bijlagen bij 20 beginnende bij Question 1 en met uitzondering van de naam van het onderzoeksbureau, de documenten met de nummers 22, 27, 28 en 29, met uitzondering van de namen van instanties en personen, en 56 wat de vragen betreft, bevatten naar het oordeel van de Afdeling en anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het gaat daarbij onder meer om de aanmeldingsformulieren voor het onderzoek, de agenda van het overleg, de vragenlijsten en algemene feitelijke en procedurele informatie over de situatie in Irak en de voorlichting daarover.
De documenten met de nummers 23 tot en met 25, 55, wat de vragenlijsten betreft, 106 en 108 behelzen gedeeltelijk feiten die niet dermate nauw met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze daarvan te scheiden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Nu de door de minister gehanteerde weigeringsgrond de afwijzing van het verzoek van de hier aan de orde zijnde onderdelen niet draagt, dient het besluit van 21 oktober 2008 in zoverre te worden vernietigd.
2.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 14 oktober 2009 in zaak nr.
200900112/1/H3), is de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, mag het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd.
200900112/1/H3), is de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, mag het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd.
Niet is gesteld dat de betrokken ambtenaren geen bezwaar hebben tegen openbaarmaking van de gevraagde informatie.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr.
200806313/1), kan de kring van de betrokkenen een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of een geanonimiseerde versie van de persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt. Dat het in dit geval om een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren gaat is niet bestreden. De rechtbank heeft het standpunt van de minister aanvaard dat door de kleine kring van betrokken personen gemakkelijk de identiteit kan worden achterhaald. Uit de aangevallen uitspraak kan voldoende worden opgemaakt waarom bij geanonimiseerde verstrekking in dit geval de anonimiteit van de groep niet kan worden gewaarborgd. Nu geanonimiseerde verstrekking niet mogelijk was en de vereiste toestemming ontbrak, heeft de rechtbank wat betreft de informatie houdende persoonlijke beleidsopvattingen met juistheid overwogen dat de minister zijn bevoegdheid ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob buiten toepassing mocht laten.
200806313/1), kan de kring van de betrokkenen een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of een geanonimiseerde versie van de persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt. Dat het in dit geval om een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren gaat is niet bestreden. De rechtbank heeft het standpunt van de minister aanvaard dat door de kleine kring van betrokken personen gemakkelijk de identiteit kan worden achterhaald. Uit de aangevallen uitspraak kan voldoende worden opgemaakt waarom bij geanonimiseerde verstrekking in dit geval de anonimiteit van de groep niet kan worden gewaarborgd. Nu geanonimiseerde verstrekking niet mogelijk was en de vereiste toestemming ontbrak, heeft de rechtbank wat betreft de informatie houdende persoonlijke beleidsopvattingen met juistheid overwogen dat de minister zijn bevoegdheid ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob buiten toepassing mocht laten.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2008 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wob voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de documenten genoemd in overweging 2.3.2. betreft.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 30 september 2009 in zaak nr. 08/8654;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Algemene Zaken van 21 oktober 2008, kenmerk 3070089, voor zover het betreft de documenten vermeld in overweging 2.3.2.;
V. gelast dat de minister van Algemene Zaken aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 368,00 (zegge: driehonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Tuyll van Serooskerken
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2010
290.