Uitspraak
200901922/1/R2.
Datum uitspraak: 19 mei 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Bergen op Zoom bij besluit van 26 juni 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Nieuw Borgvliet".
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 2009, beroep ingesteld en aangevuld bij brief van 15 april 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De raad heeft tevens een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2010, waar [appellant] in persoon en bijgestaan door mr. R.C. van Wamel, advocaat te Dordrecht, is verschenen. Voorts zijn de raad, vertegenwoordigd door drs. E.P.A.M. Weterings, werkzaam bij de gemeente, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door ir. J.C.A.M. Verbraak, daar als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: Wro), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan, dat is opgesteld in het kader van het actualiseringsproces van de gemeentelijke plannen voor het grondgebied van de gemeente Bergen op Zoom, heeft in het algemeen een conserverend karakter. Het voorziet in een planologische regeling voor het gebied ten zuidoosten van het centrum van Bergen op Zoom, waar in het hart van de wijk Nieuw-Borgvliet een nieuw centrumgebied met voorzieningen en een parkeergarage wordt ontwikkeld.
2.3. [appellant] betoogt dat het Wijkontwikkelingsplan voor Nieuw-Borgvliet/Langeweg (hierna: het Wop), het distributieplanologisch onderzoek voor de beoogde supermarkt (hierna: het dpo) en het rapport van het boomtechnisch onderzoek, dat in opdracht van de gemeente is uitgevoerd door BSI Bomenservice BV (hierna: het bomenrapport), ten onrechte niet bij het ontwerp van het plan of bij het vastgestelde plan ter inzage hebben gelegen.
2.3.1. Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, wordt het ontwerpbestemmingsplan, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, gedurende vier weken ter inzage gelegd.
Ingevolge artikel 26 van de WRO wordt het vastgestelde bestemmingsplan voor een periode van vier weken voor een ieder ter inzage gelegd. De bestemmingsplanprocedure wordt gekenmerkt door een getrapt stelsel, waarbij het inbrengen van zienswijzen en bedenkingen in beginsel een vereiste is om beroep in te kunnen stellen. Teneinde de betrokkene in staat te stellen om tegen het plan, zoals dat door de gemeenteraad is vastgesteld, gemotiveerd bedenkingen bij verweerder te kunnen inbrengen, is vereist dat niet alleen het plan ter inzage wordt gelegd, doch tevens de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van het plan.
2.3.2. Niet in geschil is dat de raad het Wop op 25 maart 2004 heeft vastgesteld. Uit de nadere schriftelijke informatie die de raad heeft verstrekt is gebleken dat het Wop is opgesteld tegen de achtergrond van een in 2001 door de raad gegeven opdracht. Bij de totstandkoming van het Wop is begonnen met een oriënterende fase waarin alle wijkbewoners, instellingen en bedrijven zijn betrokken. In de vergadering van de raad van 18 juni 2003 is het Wop als visie vastgesteld. In aansluiting op die vaststelling is in juli, oktober en november 2003 over het concept van het Wop overleg op wijk- en buurtniveau gevoerd met diverse personen, instellingen en bedrijven. Op 27 oktober 2003 is over het concept van het Wop afzonderlijk overleg gevoerd met [appellant]. Vervolgens is in mei 2004 een informatiekrant over het Wop verspreid in de wijk Nieuw-Borgvliet/Langeweg. Gelet op de datum waarop de raad het Wop heeft vastgesteld, de procedure die daaraan is voorafgegaan en de kennisgeving in mei 2004, is het Wop naar het oordeel van de Afdeling een afzonderlijk beleidsdocument dat losstaat van de procedure die met betrekking tot het voorliggende plan is gevolgd. Hieruit volgt dat het college in navolging van de raad het Wop terecht niet heeft aangemerkt als een op het ontwerpplan of het plan betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb en artikel 26 van de WRO.
2.3.3. Niet in geschil is dat de raad het dpo op 15 oktober 2008 heeft vastgesteld. De raad heeft het dpo derhalve eerst vastgesteld na het verstrijken van de perioden gedurende welke het ontwerpplan en het plan ter inzage hebben gelegen. Naar het oordeel van de Afdeling is het dpo reeds hierom niet een op het ontwerpplan of het vastgestelde plan betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb en artikel 26 van de WRO. Overigens is het dpo na de vaststelling door de raad via de website van de gemeente Bergen op Zoom beschikbaar gesteld en heeft [appellant] blijkens het beroepschrift en de daaraan gehechte producties kennis genomen van de inhoud van het dpo.
2.3.4. Niet in geschil is dat het rapport van het bomenonderzoek is uitgebracht op 12 december 2008. Dit rapport is derhalve eerst beschikbaar gekomen na het verstrijken van de perioden gedurende welke het ontwerpplan en het plan ter inzage hebben gelegen. Naar het oordeel van de Afdeling is het rapport reeds hierom niet een op het ontwerpplan of het vastgestelde plan betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder b, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb en artikel 26 van de WRO. Overigens heeft [appellant] blijkens het beroepschrift en de daaraan gehechte producties kennis genomen van de inhoud van het rapport van het bomenonderzoek.
2.4. [appellant] stelt dat hij geen kennis heeft kunnen nemen van het advies van de Provinciale Planologische Commissie Noord-Brabant (hierna: PPC) van 11 februari 2009.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat het advies van de PPC van 11 februari 2009 is opgenomen als bijlage bij het plan achter het katern vooroverlegreacties. Het advies van de directie ROH van de provincie Noord-Brabant van 12 februari 2008, dat in het advies van de PPC wordt genoemd, is eveneens opgenomen als bijlage bij het plan achter het katern vooroverlegreacties. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij geen kennis heeft kunnen nemen van het advies van de PPC en het advies van de directie ROH dat daarin wordt vermeld. Overigens is het college niet gehouden het advies van de PPC te volgen.
2.5. Het beroep van [appellant] is onder meer gericht tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Centrumgebied (C)" voor zover die bestemming is toegekend aan een gedeelte van het perceel [locatie], waarvan hij eigenaar is. [appellant] betoogt dat het plan in zoverre niet uitvoerbaar is, omdat hij geen medewerking wil verlenen aan de eigendomsoverdracht van de desbetreffende strook grond die deel uitmaakt van de tuin die bij zijn woning is gelegen. Onteigening van de strook grond is volgens hem niet mogelijk, omdat daartoe geen noodzaak bestaat.
2.5.1. Het college acht het standpunt van de raad, dat er vertrouwen bestaat om in goed overleg tot verwerving van de strook grond waarvan [appellant] eigenaar is te komen en, indien dit niet gebeurt, de raad zich zal beraden op vervolgstappen, niet onredelijk. Het college heeft daarbij overwogen dat de strook grond niet cruciaal is voor de beoogde ontwikkeling van het plangebied.
2.5.2. De Afdeling is van oordeel dat het college noch de raad inzichtelijk hebben gemaakt dat de strook grond waarvan [appellant] eigenaar is noodzakelijk is voor de ontwikkeling van het plangebied. Dit betekent dat onduidelijk is of de gemeente Bergen op Zoom de strook grond langs minnelijke weg dan wel door middel van onteigening kan verwerven. Bovendien heeft de raad ter zitting gesteld dat inmiddels besloten is de ter plaatse beoogde zogenoemde atriumwoningen niet te realiseren. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op het plandeel met de bestemming "Centrumgebied (C)" dat betrekking heeft op de strook grond waarvan [appellant] eigenaar is niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
2.6. Het beroep van [appellant] is verder gericht tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Centrumgebied (C)", de subbestemming 'Supermarkt (S)' en de nadere aanduidingen 'parkeergarage' en 'zonder gebouwen en overkappingen (z)', voor zover die bestemmingen en aanduidingen zijn toegekend aan het perceel dat direct gelegen is ten zuiden van zijn perceel aan de [locatie]. [appellant] betoogt dat het college niet heeft onderbouwd dat het plan niet op onaanvaardbare wijze afbreuk doet aan de karakteristiek van de oude dorpskern en de Antwerpsestraatweg. Verder betoogt hij dat het plan onaanvaardbare gevolgen heeft voor waardevolle bomen op zijn perceel en voor zijn privacy, bezonning en voor zijn woon- en leefgenot. Tevens betoogt hij dat de beoogde supermarkt zal leiden tot een duurzame ontwrichting van de distributieplanologische structuur van de gemeente. Daarnaast stelt hij dat een deugdelijk verkeers- en parkeeronderzoek en een onderzoek naar de luchtkwaliteit ontbreken. Ten slotte betwist hij de economische uitvoerbaarheid van het plan.
2.6.1. Het college stelt zich op basis van planologisch onderzoek - dat in opdracht van de gemeente is uitgevoerd door het adviesbureau BRO Adviseurs en ten grondslag ligt aan het plan - op het standpunt dat het plan niet op onaanvaardbare wijze afbreuk doet aan de karakteristiek van de oude dorpskern en de Antwerpsestraatweg. Verder stelt het college zich op het standpunt dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor waardevolle bomen op het perceel van [appellant] en geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor zijn privacy, bezonning en voor zijn woon- en leefgenot. De beoogde supermarkt heeft geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau tot gevolg. De verkeer- en parkeergevolgen van het plan zijn voldoende onderzocht. Aan de wettelijke normen voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. De economische uitvoerbaarheid van het plan is voldoende gewaarborgd, aldus het college.
2.6.2. In hoofdstuk 2.2 van de plantoelichting wordt de bestaande bebouwing langs de Antwerpsestraatweg en de oude dorpskern van Nieuw-Borgvliet uitvoerig beschreven. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor de opvatting dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen afbreuk doet aan de karakteristiek van de oude dorpskern en de Antwerpsestraatweg, zoals die in de plantoelichting worden beschreven. Daarbij is in aanmerking genomen dat de strook grond ter plaatse van de bestemming "Centrumgebied (C)" langs de Antwerpsestraatweg over een diepte van ongeveer 17 meter niet mag worden bebouwd met gebouwen en overkappingen. Verder varieert de maximale bouwhoogte van de bebouwing ter plaatse van de bestemming "Centrumgebied (C)", de subbestemming 'Supermarkt (S)' en de aanduiding 'parkeergarage' tussen 4 en 12 meter. Bovendien maakt het onderhavige gedeelte van het plangebied deel uit van een stedelijke omgeving. Niet gebleken is dat de bouwhoogten en de toegestane bouwmassa om redenen van stedenbouwkundige aard niet passend kunnen worden geacht in de omgeving.
2.6.3. In het bomenrapport wordt geconcludeerd dat niet alle 6 bomen die in het onderzoek zijn betrokken een goede toekomstverwachting hebben. Het plan staat een duurzaam voortbestaan van 4 van de 6 bomen in hun huidige verschijningsvorm en op deze standplaats in de weg. Met name bovengrondse aspecten in combinatie met een nieuwe gevel op de perceelsgrens staan een ruimtelijke inpassing in de weg. Weliswaar bestond het bomenrapport nog niet ten tijde van de vaststelling van het plan, maar de raad heeft het belang en de waarde van de bomen wel onderkend. Het college heeft het rapport in zijn besluitvorming betrokken. In het bomenrapport is een inventarisatie opgenomen van de bomen. Daarbij heeft ook een financiële waardebepaling plaatsgevonden. Het bomenrapport kan een rol vervullen bij het compenseren van schade. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bomen niet een zodanige waarde vertegenwoordigen dat hiervoor het plan moet wijken.
2.6.4. Blijkens de reactie op de zienswijze is na overleg met [appellant] besloten om de hoogte van de toekomstige bebouwing op de zijdelingse perceelsgrens te verlagen van 9 meter naar maximaal 4 meter. De diepte van het bebouwingsvlak met een hoogte van 9 meter is verkleind naar 12 meter. Om de privacy van betrokkene nog meer te waarborgen is de plankaart bij de vaststelling van het plan zodanig gewijzigd dat langs een gedeelte van de zijdelingse perceelsgrens een erfafscheiding met een hoogte van maximaal 6 meter mag worden opgericht. De tuin van [appellant] is ongeveer 30 meter breed en - gemeten vanaf de achtergevel van zijn vrijstaande woning - tenminste 40 meter diep. Blijkens de schriftelijke reactie van de raad op de bedenkingen tegen het vastgestelde plan is een bezonningsonderzoek uitgevoerd. In het voorjaar en het najaar ligt in de ochtend bijna de gehele tuin in de schaduw, vanaf 12.00 uur de helft en naar mate de dag vordert wordt de schaduwwerking minder. In de zomer is in zeer beperkte mate sprake van schaduwwerking aan de zuidelijke en oostelijke perceelsgrenzen. [appellant] heeft niet bestreden dat deze schaduwwerking nagenoeg vergelijkbaar is met de schaduwwerking die zou zijn ontstaan indien de bouwmogelijkheden van het vorige bestemmingsplan volledig waren benut. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de privacy, de bezonning en voor het woon- en leefgenot van [appellant].
2.6.5. De raad heeft in zijn nader ingediende stuk uiteengezet dat hij op 30 oktober 2003 de "Nota detailhandel 2003" heeft vastgesteld. In deze nota staan beleidsvoornemens die specifiek geformuleerd zijn voor Bergen op Zoom centrum, Bergen op Zoom wijken, Halsteren en Lepelstraat. Daarbij is vermeld dat het nieuwe detailhandelsbeleid zijn uitwerking krijgt in nieuwe bestemmingsplannen. Voor de wijk Nieuw-Borgvliet wordt in de nota aangegeven dat de ontwikkeling van een nieuw centrum gewenst is waarbij gedacht wordt aan de concentratie van verschillende maatschappelijke functies, waaronder detailhandel. In zijn ambtsbericht aan het college van 26 september 2008 over de bedenkingen die tegen het vastgestelde plan zijn ingediend, heeft de raad gesteld dat, naast de realisering van ongeveer 80 woningen, is voorzien in ongeveer 3500 m2 brutovloeroppervlakte (hierna: bvo) winkels en overige commerciële voorzieningen met daarbinnen een supermarkt en bijbehorende parkeervoorzieningen waaronder een halfverdiepte/ondergrondse parkeergarage. Het beleid voor het plangebied is gericht op verbetering van het woningaanbod en van het openbaar gebied, opwaardering van het voorzieningenniveau en versterking van de sociaal-maatschappelijke structuur. Momenteel telt de wijk Nieuw-Borgvliet ongeveer 2250 inwoners. Indien het aangrenzende gebied Langeweg wordt meegerekend ontstaat een draagvlak van ruim 3500 inwoners. De raad heeft onderkend dat een groter draagvlak dan thans aanwezig noodzakelijk is om een duurzame ontwikkeling mogelijk te maken. Afhankelijk van de branchering en het assortiment van het winkelcentrum zal het draagvlak met 1000 tot 2000 inwoners toenemen.
Verwacht wordt dat door de aanvullende nieuwbouw in de wijk een bevolkingsdraagvlak zal ontstaan van ongeveer 5000 inwoners. Er is onderzoek gedaan naar de ontwikkelingsmogelijkheden voor de dagelijkse artikelensector en meer specifiek de supermarktsector van de gemeente Bergen op Zoom. Op grond daarvan kan worden geconcludeerd dat een supermarkt van 2300 m2 bvo, aangevuld met andere functies, inpasbaar is en vanuit kwalitatieve overwegingen gewenst is.
De Afdeling is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de distributieplanologische onderbouwing van het plan op zorgvuldige wijze is tot stand gekomen en toereikend is gemotiveerd. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat in het dpo bevestigd wordt dat het plan een belangrijke functie krijgt voor de nieuwe woonwijk De Markiezaten. Overigens bevatten de WRO noch het Besluit op de ruimtelijke ordening de verplichting een distributieplanologisch onderzoek aan een bestemmingsplan ten grondslag te leggen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het plan zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in een of meer gedeelten van de gemeente Bergen op Zoom.
2.6.6. Het gemeentelijke verkeersveiligheids- en parkeerbeleid is vastgelegd in het ‘Verkeersstructuurplan gemeente Bergen op Zoom 2000-2015’ respectievelijk de ‘nota parkeernormering’. In laatstgenoemde nota is aangesloten bij de richtlijnen van het kenniscentrum CROW. Ten behoeve van de vaststelling van het plan zijn nadere capaciteitsstudies naar de parkeersituatie uitgevoerd. Verder is ten behoeve van het plan onderzoek verricht naar de luchtkwaliteit door de Regionale milieudienst West-Brabant. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport ‘Milieuaspecten Nieuw-Borgvliet’. Voor de supermarkt en de overige voorzieningen ter plaatse is een ruime inschatting gemaakt voor de toename van het verkeer met 1000 motorvoertuigen per etmaal. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het luchtkwaliteitsonderzoek niet is gebaseerd op deugdelijke verkeersgegevens en om die reden in strijd is met de Wet luchtkwaliteit. Ook overigens ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft gesteld geen aanleiding voor het oordeel dat het college de ter zake uitgevoerde onderzoeken onzorgvuldig dan wel anderszins onjuist had moeten achten.
2.6.7. In de plantoelichting is vermeld dat voor de herontwikkeling van het centrumgebied een exploitatiebegroting is vervaardigd waarin de financiële haalbaarheid van het initiatief wordt aangetoond. Omtrent de ontwikkeling van het bouwinitiatief zal tussen de woningstichting, de projectontwikkelaar en de gemeente een samenwerkingsovereenkomst worden gesloten waarin de financiële afspraken worden vastgelegd. Het plan heeft als zodanig geen financiële gevolgen voor de gemeente. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan voldoende is onderbouwd.
2.7. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Centrumgebied (C)" ter plaatse van de strook grond die eigendom is van [appellant], is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient wat dit gedeelte betreft wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De Afdeling ziet tevens aanleiding zelf in de zaak te voorzien door alsnog goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Centrumgebied (C)" ter plaatse van de strook grond die eigendom is van [appellant].
Hetgeen [appellant] verder heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich voor het overige niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit voor het overige anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 17 februari 2009, no. 1432377, voor zover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Centrumgebied (C)" ter plaatse van de strook grond die eigendom is van [appellant];
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II genoemde plandeel;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 17 februari 2009, no. 1432377;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 674,85 (zegge: zeshonderdvierenzeventig euro en vijfentachtig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2010
12-573.