Uitspraak
200901224/1/R2.
Datum uitspraak: 26 mei 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2008, kenmerk 00778114, heeft het college krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning verleend aan [appellant] voor het beroepsmatig uitoefenen van visserijactiviteiten in het Natura 2000-gebied "IJsselmeer" voor de periode van 5 september 2008 tot 1 juli 2009.
Bij besluit van 16 december 2008, kenmerk 00801056, heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2009, beroep ingesteld. [appellant] heeft de gronden van zijn beroep aangevuld bij brief van 19 maart 2009.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.J. Smaling, werkzaam bij DAS rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door H. Denters, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft [appellant] zijn beroepsgrond met betrekking tot het dictum van het bestreden besluit en zijn beroepsgrond omtrent de looptijd van de vergunning ingetrokken.
2.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, is het verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften en beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of handelingen zijn in ieder geval projecten die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
2.2.1. Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied.
2.2.2. Artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, de initiatiefnemer alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen van het gebied maakt waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
2.2.3. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, wijst de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gebieden aan ter uitvoering van richtlijn (EEG) nr. 79/409 (hierna: de Vogelrichtlijn) en richtlijn (EEG) nr. 92/43 (hierna: de Habitatrichtlijn). Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied.
2.3. Bij besluit van 6 mei 1998 is de "Friese IJsselmeerkust" door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. Bij besluit van 24 maart 2000 is het gebied "IJsselmeer" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn.
2.3.1. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Nbw 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen, gelden de besluiten van de minister houdende de aanwijzing van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998.
2.3.2. Het gebied "Friese IJsselmeerkust" stond ten tijde van het nemen van het bestreden besluit voorts op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. De Commissie heeft deze lijst bij beschikking van 7 december 2004 vastgesteld.
2.3.3. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn, gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn zodra een gebied op de in het tweede lid, derde alinea bedoelde lijst is geplaatst. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het gebied "Friese IJsselmeerkust" niet op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Evenmin was dit gebied op grond van artikel 12, derde lid, van de Nbw 1998 aangewezen. Hieruit volgt dat artikel 19d van de Nbw 1998 in zoverre niet voor dit gebied gold. Niet gebleken is dat op het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing waren die bedoeld waren als implementatie van de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen.
2.3.4. Nu het beroep mede betrekking heeft op de mogelijke aantasting van de door de Habitatrichtlijn beschermde habitats en soorten, dient te worden bezien op welke wijze artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze zaak dient te worden toegepast. Zoals de Afdeling op grond van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000 in de zaak Texel (E01.97.0179; AB 2000/302) moet, alvorens wordt toegekomen aan de vraag of een artikel van de Habitatrichtlijn rechtstreekse werking heeft, worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. In dit geval gaat het om gebieden die niet alleen op de lijst van gebieden van communautair belang staan, maar tevens zijn aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn. Deze aanwijzing geldt als een aanwijzing op grond van artikel 10a van de Nbw 1998, zodat artikel 19d van toepassing is op het Vogelrichtlijngebied "Friese IJsselmeerkust". De Afdeling ziet geen beletsel artikel 19d van de Nbw 1998 richtlijnconform uit te leggen in die zin dat dit voorschrift tevens het uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende beschermingsregime voor het Habitatrichtlijngebied "Friese IJsselmeerkust" omvat.
2.3.5. Daarnaast was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit voor het IJsselmeergebied het ontwerpbesluit tot aanwijzing als Natura 2000-gebied in procedure gebracht. Uit de toelichting bij dit ontwerpbesluit blijkt dat het IJsselmeer behoort tot het Natura 2000-landschap "Meren en Moerassen" en dat dit gebied onder meer van belang is vanwege het voorkomen van kranswierwateren. De aanwijzing heeft voorts onder meer betrekking op een aantal visetende watervogels, waaronder de fuut, de grote zaagbek, de dwergmeeuw, de zwarte stern en de reuzenstern.
2.4. De vergunning voorziet in het beroepsmatig uitoefenen van visserijactiviteiten in het IJsselmeer en heeft betrekking op het vissen met staand net.
2.5. [appellant] betoogt dat de kosten voor het aanbrengen van zogenoemde jonen met reflecterende strips, zoals neergelegd in vergunningvoorschrift 4, ten onrechte voor zijn rekening komen. Voorts voert hij aan dat deze jonen nadelige gevolgen hebben voor de scheepvaart.
2.5.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit voorschrift als mitigerende maatregel in de vergunning dient te worden opgenomen om significante effecten ten gevolge van de visserijactiviteiten op watervogels zo veel mogelijk te voorkomen. Voorts verwacht het college geen gevaren voor de scheepvaart.
2.5.2. Door Ursa Major Services B.V. is in opdracht van de CPO Nederlandse Vissersbond onderzoek verricht naar de effecten van visserij in het IJsselmeergebied op de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Effect van IJsselmeervisserij op soorten en habitat, passende beoordeling" van 30 maart 2007 (hierna: passende beoordeling), dat het college aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. In de passende beoordeling staat dat de visserijactiviteiten significante effecten kunnen hebben op verschillende soorten visetende watervogels door bijvangst van deze vogels in de netten. Blijkens het besluit tot verlening van de vergunning is om deze bijvangst van vogels zo veel mogelijk te voorkomen onder meer voorschrift 4 in de vergunning opgenomen. Ingevolge voorschrift 4 dient bij gebruik van staande netten op ieder net een vlag (joon) met reflecterende strips te worden bevestigd om vogels zo veel mogelijk op afstand van de netten te houden. Volgens het college leidt deze maatregel tot een verlaging van de bijvangst met 70%. [appellant] heeft dit niet betwist. De Afdeling acht voorts niet aannemelijk gemaakt dat het plaatsen van jonen op de visnetten dusdanige nadelige gevolgen heeft voor de scheepvaart dat het college vergunningvoorschrift 4 op die grond niet had mogen opnemen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat namens het college ter zitting is verklaard dat het plaatsen van jonen op netten in de vaargeul niet nodig is, omdat de netten daar niet boven het wateroppervlak uitsteken. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college voorschrift 4 niet in redelijkheid in de vergunning heeft kunnen opnemen.
Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de kosten voor de uitvoering van het vergunningvoorschrift 4 niet voor zijn rekening dienen te komen, overweegt de Afdeling als volgt. Uitgangspunt bij het opnemen van voorschriften in een vergunning op grond van de Nbw 1998 is dat de kosten voor het treffen van voorzieningen waartoe deze voorschriften nopen, voor rekening van de vergunninghouder mogen worden gelaten. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in het onderhavige geval een uitzondering op dit uitgangspunt had moeten maken.
2.6. [appellant] kan zich niet verenigen met vergunningvoorschrift 5, dat betrekking heeft op het vissen in de nabijheid van kranswiervegetaties. Volgens hem zullen de kranswiervegetaties in het IJsselmeer blijven toenemen, wat tot gevolg heeft dat zijn werkgebied zal afnemen. Het voorschrift is daarom onvoldoende rechtszeker en zal tot een onevenredige belemmering van zijn bedrijfsvoering leiden, aldus [appellant].
2.6.1. Het college heeft uiteengezet dat vergunningvoorschrift 5 aan de vergunning dient te worden verbonden, teneinde significante schadelijke effecten op de kranswiervegetatie te voorkomen.
2.6.2. In vergunningvoorschrift 5 is bepaald dat het niet is toegestaan boven of in bekende plaatsen met kranswiervegetaties met een bedekkingsgraad van 5% of meer visserijactiviteiten uit te voeren. Deze plaatsen zijn aangegeven op de kaart in bijlage 4, aldus het voorschrift. Volgens het bestreden besluit komen kranswiervegetaties in wisselende oppervlakten voor in het IJsselmeer tot ongeveer 2 meter diepte. De kranswiervegetaties hebben sterk te lijden van vertroebeling door waterturbulentie en zijn daarom gevoelig voor scheepvaart, zo staat in het bestreden besluit. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding dit niet aannemelijk te achten. Teneinde significante effecten op dit habitattype te voorkomen is vergunningvoorschrift 5 opgenomen. De Afdeling leest dit voorschrift aldus dat het voornoemde verbod enkel geldt voor de plaatsen die op de in bijlage 4 opgenomen kaart zijn aangegeven. Anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt, volgt uit het voorschrift niet dat zijn werkgebied zal veranderen indien de kranswiervegetatie in het IJsselmeer eventueel zal toenemen gedurende de looptijd van de vergunning. De Afdeling is van oordeel dat de in bijlage 4 opgenomen kaart voldoende duidelijkheid biedt omtrent de plaatsen waarvoor het verbod geldt. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat dit voorschrift onvoldoende rechtszeker is. Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat vergunningvoorschrift 5 [appellant] dermate in zijn bedrijfsvoering zal belemmeren, dat het college dit voorschrift niet in de vergunning had mogen opnemen.
2.7. Volgens [appellant] bieden de vergunningvoorschriften 7, 9 en 11 onvoldoende rechtszekerheid, omdat de naleving van deze voorschriften afhankelijk is gesteld van een nadere inschatting die hij in de praktijk zal moeten maken.
2.7.1. Het college heeft uiteengezet dat teneinde significante effecten op visetende watervogels te voorkomen de voorschriften 7, 9 en 11 aan de vergunning dienen te worden verbonden. Voorts acht het college voornoemde voorschriften voldoende rechtszeker.
2.7.2. In het vergunningvoorschrift 7 is bepaald dat de visserij zo dient te worden gepland en beoefend dat schadelijke interactie met vogelsoorten wordt voorkomen. Ingevolge voorschrift 9 dient het vistuig dat wordt uitgezet te worden afgestemd op de reële behoeften van de visserijsector, zeker in perioden en op plaatsen met een verhoogde bijvangst. Op grond van vergunningvoorschrift 11 dienen visgronden waar de kans bestaat dat vogels in ontoelaatbare hoeveelheden worden bijgevangen terstond te worden verlaten. Zoals reeds overwogen onder 2.5.2. volgt uit het besluit tot verlenen van de vergunning en de passende beoordeling dat de visserijactiviteiten met uitstaande netten significante effecten kunnen hebben op een aantal vogelsoorten door bijvangst in deze netten. Het gaat hierbij met name om visetende watervogels. Om deze effecten zo veel mogelijk te voorkomen heeft het college voornoemde voorschriften in de vergunning opgenomen. Op grond van het rechtszekerheidbeginsel dient uit een vergunning echter duidelijk te blijken welke rechten en plichten deze in het leven roept. De Afdeling is van oordeel dat de voorschriften 7, 9 en 11 onvoldoende concreet en onvoldoende geobjectiveerd zijn om duidelijkheid te bieden omtrent de door [appellant] te nemen maatregelen. De voorschriften geven geen uitsluitsel omtrent hetgeen in de context van de vergunning moet worden verstaan onder "schadelijke interactie" en "reële behoeften van de visserijsector". Voorts is onder meer onduidelijk hoe wordt bepaald of vogels in "ontoelaatbare hoeveelheden" worden bijgevangen. De voorschriften 7, 9 en 11 zijn naar het oordeel van de Afdeling dan ook onvoldoende rechtszeker. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan het college ter zitting heeft gesteld, deze voorschriften niet als een inspanningsverplichting, maar als resultaatsverplichting zijn geformuleerd.
2.8. [appellant] betoogt daarnaast dat het verbod om te vissen binnen een strook van 25 meter vanaf de oever, zoals opgenomen in vergunningvoorschrift 12, leidt tot een onacceptabele aantasting van zijn werkgebied. In dit verband wijst hij erop dat vissen met name in koude perioden langs de oever verblijven.
2.8.1. Het college heeft uiteengezet dat vergunningvoorschrift 12 aan de vergunning is verbonden, om te voorkomen dat door bijvangst van watervogels langs de oevers van het IJsselmeer significante effecten op deze vogelsoorten optreden.
2.8.2. In vergunningvoorschrift 12 is bepaald dat de nettenvisserij niet mag worden uitgeoefend in een strook van 25 meter vanaf de oever. Wanneer plaatselijk duidelijk blijkt dat hiermee de bijvangst van vogels in zijn geheel kan worden vermeden dient de vergunninghouder op grond van dit voorschrift verder dan 25 meter van de kant af te blijven. Nu langs de randen van het IJsselmeer grote groepen watervogels verblijven, kan met deze maatregel een groot deel van de bijvangst en verstoring van deze vogelsoorten worden voorkomen, zo staat in de passende beoordeling. [appellant] heeft dit op zichzelf niet betwist. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat voorschrift 12 leidt tot een dusdanige aantasting van het werkgebied van [appellant] dat het college dit voorschrift niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Voorts is ter zitting namens het college onweersproken gesteld dat dit voorschrift hoofdzakelijk betrekking heeft op gronden waartoe de toegang is beperkt op grond van artikel 20 van Pro de Nbw 1998, zodat dit vergunningvoorschrift geen wezenlijke bijkomende beperking met zich brengt.
2.9. [appellant] voert tot slot aan dat voorschrift 15 ten onrechte de mogelijkheid aan het college biedt aanwijzingen te geven die niet direct zijn terug te voeren op de vergunningvoorschriften.
2.9.1. Het college heeft uiteengezet dat dit voorschrift enkel is opgenomen, zodat het college aanwijzingen kan geven met betrekking tot de vergunningvoorschriften.
2.9.2. In vergunningvoorschrift 15 is bepaald dat de vergunninghouder verplicht is alle door of namens de provincie Fryslân gegeven aanwijzingen op te volgen. Ter zitting heeft het college verklaard dat dit voorschrift is opgenomen om aanwijzingen te kunnen geven met betrekking tot de overige voorschriften. De reikwijdte van voorschrift 15 wordt volgens het college derhalve beperkt door de overige voorschriften. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college vergunningvoorschrift 15 niet aan de vergunning heeft mogen verbinden.
2.10. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.7.2. is de conclusie dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de vergunningvoorschriften 7, 9 en 11 ongewijzigd zijn gehandhaafd, is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het beroep is op dit punt gegrond en het besluit dient in zoverre wegens strijd met dit beginsel te worden vernietigd.
Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.11. Nu de periode waarvoor de vergunning is verleend ten tijde van deze uitspraak is verstreken, acht de Afdeling het in het onderhavige geval niet nodig dat het college een nieuwe beslissing op bezwaar neemt ter vervanging van het bestreden besluit voor zover dit wordt vernietigd. De Afdeling zal daarom met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover vernietigd, in stand blijven.
2.12. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 7 januari 2009, kenmerk 00801056, voor zover daarbij de vergunningvoorschriften 7, 9 en 11 ongewijzigd zijn gehandhaafd;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder II. genoemde besluit voor zover vernietigd geheel in stand blijven;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Oudenaarden
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2010
568-575.