Uitspraak
200904149/1/M1.
Datum uitspraak: 26 mei 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Economische Zaken,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2009 hebben de ministers voor de uitstoot van CO2 in de planperiode 2008 tot en met 2012 broeikasgasemissierechten toegewezen aan [appellante] als nieuwkomer voor haar inrichting voor de productie van energie aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 29 april 2009 aan [appellante] toegezonden; de kennisgeving is op 23 april 2009 gepubliceerd (Stcrt. 2009, nr. 77).
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2009, beroep ingesteld.
De ministers hebben een verweerschrift ingediend.
De ministers hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door M. Mathieu, bijgestaan door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en de ministers, vertegenwoordigd door mr. R.G.P. van Slijpe, dr. T.J. de Ligt en mr. P.P. van de Lee, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 16.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de ministers gezamenlijk een plan vaststellen waarin voornemens zijn opgenomen met betrekking tot de toewijzing van broeikasgasemissierechten.
Ingevolge artikel 16.25, eerste lid, aanhef en onder a, bevat het nationale toewijzingsplan ten minste een aanduiding van het totale aantal broeikasgasemissierechten dat de ministers voornemens zijn voor de planperiode toe te wijzen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan het nationale toewijzingsplan tevens een aanduiding bevatten van het gedeelte van het totale aantal broeikasgasemissierechten, bedoeld in het eerste lid, onder a, dat beschikbaar wordt gehouden om te kunnen worden toegewezen voor een of meer daarbij aangegeven categorieën van inrichtingen waarvoor een vergunning is vereist krachtens artikel 16.5, eerste lid, indien deze vergunning nog niet is verleend op het moment dat het plan overeenkomstig artikel 9, eerste lid, van Richtlijn 2003/87/EG van het Europese Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/161/EG van de Raad (PB 2003 L 275) (hierna: Richtlijn 2003/87/EG) aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: de Commissie) is toegezonden.
Ingevolge artikel 16.32, eerste lid, is dit artikel van toepassing indien in het nationale toewijzingsplan broeikasgasemissierechten beschikbaar worden gehouden voor toewijzing voor inrichtingen als bedoeld in artikel 16.25, tweede lid, aanhef en onder a.
Ingevolge het tweede lid beslissen de ministers gezamenlijk, op verzoek van degene die een inrichting als bedoeld in het eerste lid drijft, over de toewijzing van broeikasgasemissierechten als bedoeld in het eerste lid voor de desbetreffende planperiode.
Ingevolge het derde lid wordt bij het nemen van een besluit krachtens het tweede lid het betrokken nationale toewijzingsplan, voor zover het betreft de beschrijving van de manier waarop de ministers voornemens zijn broeikasgasemissierechten toe te wijzen, alsmede het betrokken nationale toewijzingsbesluit, voor zover het betreft de aanduiding van het gedeelte van het totale aantal broeikasgasemissierechten dat beschikbaar wordt gehouden om in de planperiode te kunnen worden toegewezen voor inrichtingen als bedoeld in artikel 16.25, tweede lid, in acht genomen.
Ingevolge het zesde lid worden broeikasgasemissierechten toegewezen vanaf het tijdstip waarop de inrichting in werking is gesteld of naar verwachting in werking zal worden gesteld. Een besluit als bedoeld in het tweede lid bevat een aanduiding van het gedeelte van het aantal broeikasgasemissierechten dat per kalenderjaar in de betrokken planperiode zal worden verleend.
2.2. Bij het bestreden besluit zijn 612.257 broeikasgasemissierechten voor het kalenderjaar 2008 en 1.622.263 broeikasgasemissierechten voor elk van de kalenderjaren 2009 tot en met 2012 toegewezen. Het geschil is beperkt tot de toewijzing voor het kalenderjaar 2008.
2.3. [appellante] betoogt dat haar ten onrechte geen emissierechten zijn toegewezen voor de periode januari tot en met april 2008, nu haar inrichting reeds in 2007 als nieuwkomer gold. Dat dit door de ministers wordt erkend blijkt volgens [appellante] uit een elektronisch bericht van 29 oktober 2008 dat namens de ministers is verstuurd.
2.3.1. De ministers stellen op basis van door [appellante] verstrekte informatie dat de startdatum van haar inrichting 1 mei 2008 is. Dat de inrichting van [appellante] in 2007 nog niet operationeel was blijkt volgens de ministers eveneens uit het onherroepelijke besluit van de ministers van 7 april 2008 waarbij het verzoek van [appellante] om toewijzing van emissierechten als nieuwkomer is afgewezen, nadat was gebleken dat haar inrichting op 17 januari 2008 nog niet operationeel was. Het elektronisch bericht van 29 oktober 2008 waaraan [appellante] refereert is volgens de ministers onjuist. [appellante] heeft ook geen gegevens verstrekt waaruit zou blijken dat de startdatum van de inrichting van [appellante] in 2007 ligt, aldus de ministers.
2.3.2. Niet in geschil is dat de inrichting van [appellante] een nieuwkomer is als bedoeld in hoofdstuk 4 uit deel II van het toewijzingsplan. Paragraaf 4.2 regelt de manier van toewijzen van broeikasgasemissierechten aan nieuwkomers. Volgens paragraaf 4.2, onder 4, worden emissierechten toegewezen vanaf de startdatum van de nieuwkomer en is een nieuwkomer in gebruik genomen, indien de eenheid ten minste 10 dagen opeenvolgend op meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is.
2.3.3. Uit de stukken, waaronder in het bijzonder het staafdiagram in bijlage II bij de in het kader van het toewijzingsverzoek door [appellante] aan de ministers verzonden brief van 24 oktober 2008, blijkt dat de inrichting van [appellante] van 21 april 2008 tot en met 30 april 2008 op 10 opeenvolgende dagen op meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is geweest. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de inrichting reeds in 2007 op 10 opeenvolgende dagen op meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is geweest.
Gelet hierop mochten de ministers ervan uitgaan dat de startdatum van de inrichting van [appellante] 1 mei 2008 is. Hieraan doet het namens de ministers verzonden elektronisch bericht van 29 oktober 2008 niet af, nu dit bericht een kennelijke misslag is omdat de ministers niet over informatie beschikten waaruit blijkt dat de inrichting van [appellante] reeds in 2007 op 10 opeenvolgende dagen op meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is geweest.
De beroepsgrond faalt.
2.4. [appellante] betoogt dat de ministers de toewijzing van emissierechten voor de maanden mei tot en met oktober van het jaar 2008 ten onrechte hebben gebaseerd op de daadwerkelijke emissie in plaats van op de reëel geplande emissie. Dat berust volgens haar op een verkeerde lezing van paragraaf 4.2, onder 3, uit deel II van het toewijzingsplan.
2.4.1. De ministers voeren aan dat paragraaf 4.2, onder 3, uit deel II van het toewijzingsplan niet impliceert dat de feitelijke emissies bij de toewijzing geen rol kunnen spelen. Voor zover deze op het moment van toewijzing bekend zijn dient volgens de ministers van de werkelijke gegevens te worden uitgegaan en voor de resterende periode dient te worden uitgegaan van de reëel geplande emissies.
2.4.2. Bij de berekening van de toewijzing aan [appellante] over 2008 zijn de ministers uitgegaan van de meest recente voorhanden zijnde informatie, te weten de door [appellante] verstrekte aardgasgegevens over de maanden januari tot en met oktober 2008.
Volgens paragraaf 4.2, onder 3, uit deel II van het toewijzingsplan geldt voor alle nieuwkomers dat de toe te wijzen hoeveelheid emissierechten nooit meer mag bedragen dan de reëel geplande emissie op jaarbasis. Bij de toepassing hiervan maken de ministers een onderscheid tussen de periode over welke de ministers beschikken over gegevens waaruit de daadwerkelijke emissie kan worden afgeleid en de periode over welke zij niet over dergelijke gegevens beschikken. Indien uit deze gegevens blijkt dat de daadwerkelijke emissie in een periode lager is geweest dan de geplande emissie, wordt bij de toewijzing van emissierechten voor die periode niet uitgegaan van de geplande emissie, maar van de gegevens waaruit de daadwerkelijke emissie kan worden afgeleid. In zoverre is alsdan de geplande emissie niet reëel gebleken.
Deze uitleg van paragraaf 4.2, onder 3, is niet in strijd met de tekst of de toelichting.
De beroepsgrond faalt.
2.5. [appellante] betoogt dat de toewijzing van emissierechten op basis van de daadwerkelijke emissie in strijd is met het gelijkheidsbeginsel zoals verwoord in punt 61 van de Mededeling van de Commissie van 7 januari 2004 betreffende voor de lidstaten bestemde richtsnoeren voor de toepassing van de criteria van bijlage III van Richtlijn 2003/87/EG en betreffende de omstandigheden waaronder sprake is van aangetoonde overmacht (COM (2003) 830 definitief) (hierna: de richtsnoeren). Volgens [appellante] volgt uit punt 61 van de richtsnoeren dat de toewijzing van emissierechten aan haar op dezelfde wijze dient te geschieden als de toewijzing aan bestaande inrichtingen en aan andere nieuwkomers. Nu de toewijzing aan bestaande inrichtingen en aan andere nieuwkomers niet is gebaseerd op de daadwerkelijke emissie, mag de toewijzing aan [appellante] volgens haar evenmin worden gebaseerd op de daadwerkelijke emissie.
2.5.1. De toewijzing van emissierechten op basis van de meest recente voorhanden zijnde informatie waaruit de daadwerkelijke emissie kan worden afgeleid, is volgens de ministers niet in strijd met Richtlijn 2003/87/EG en de daarbij behorende richtsnoeren.
Ook bij andere nieuwkomers is deze werkwijze volgens de ministers gehanteerd. In zoverre kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen, aldus de ministers.
2.5.2. Ingevolge artikel 16.24 van de Wet milieubeheer wordt het nationale toewijzingsplan vastgesteld met inachtneming van de artikelen 10 en 30, derde lid, eerste alinea, van Richtlijn 2003/87/EG en van de termijnen, genoemd in artikel 9 van de richtlijn. Het plan wordt vastgesteld met gebruikmaking van objectieve en transparante criteria die zijn opgenomen in bijlage III bij die richtlijn en de richtsnoeren die de Commissie daaromtrent overeenkomstig artikel 9, eerste lid, van de richtlijn heeft vastgesteld.
Ingevolge criterium 5 uit bijlage III bij Richtlijn 2003/87/EG mag het toewijzingsplan geen zodanig onderscheid maken tussen ondernemingen of sectoren dat bepaalde ondernemingen of activiteiten onrechtmatig worden bevoordeeld, in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag, in het bijzonder de artikelen 87 en 88.
Volgens punt 61 van de richtsnoeren, voor zover hier van belang, dient, teneinde het beginsel van de gelijke behandeling te eerbiedigen, de methodiek die de lidstaten hanteren om emissierechten aan nieuwkomers toe te wijzen, zoveel mogelijk dezelfde te zijn als die welke wordt gehanteerd ten aanzien van vergelijkbare actuele houders van emissierechten. Wel kunnen er gelet op criterium 5 gewettigde redenen zijn om bepaalde aanpassingen aan te brengen. Insgelijks moeten alle nieuwkomers op gelijke voet worden behandeld.
2.5.3. Uit paragraaf 3.4 uit deel II van het toewijzingsplan blijkt dat de methodiek van toewijzing van emissierechten aan bestaande inrichtingen geschiedt op basis van historische emissies uit de jaren 2001 tot en met 2005. In geval van nieuwkomers zijn historische emissiegegevens evenwel niet voorhanden, omdat nieuwkomers in die periode nog niet operationeel waren. De toewijzingsmethodiek voor nieuwkomers wijkt om die reden af van die voor vergelijkbare bestaande inrichtingen. Paragraaf 4.2, onder 3, uit deel II van het toewijzingsplan bepaalt dat de aan nieuwkomers toe te wijzen hoeveelheid emissierechten nooit meer mag bedragen dan de reëel geplande emissie op jaarbasis.
Naar het oordeel van de Afdeling is dit verschil in toewijzingsmethodiek gerechtvaardigd om onrechtmatige bevoordeling van nieuwkomers als bedoeld in criterium 5 uit bijlage III bij Richtlijn 2003/87/EG te voorkomen. Derhalve geeft hetgeen [appellante] aanvoert geen grond voor het oordeel dat het toewijzingsplan voor wat betreft de toewijzingsmethodiek voor nieuwkomers in strijd is met het in artikel 16.24 van de Wet milieubeheer bepaalde.
2.5.4. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de ministers in strijd met het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van haar inrichting een andere toewijzingsmethodiek hebben toegepast dan ten aanzien van andere nieuwkomers.
De beroepsgrond faalt.
2.6. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2010
191-579.