Uitspraak
200600088/1/H3-A.
Datum uitspraak: 16 juni 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 17 november 2005 in zaak nr. 04/1542 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voorheen Natuurbeheer en Visserij.
1. Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 12 september 2007 heeft de Afdeling in deze zaak het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op vijf vragen, de behandeling van het hoger beroep van [appellante] geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak, die is aangehecht.
Bij arrest van 25 juni 2009 in de zaak C-430/07 (www.curia.europa.eu) heeft het Hof van Justitie de door de Afdeling gestelde vragen beantwoord. Het arrest is aangehecht.
Desgevraagd heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voorheen Natuurbeheer en Visserij (hierna: de minister) bij brief van 5 augustus 2009 een reactie op het arrest ingediend. [appellante] heeft bij brief van 8 juli 2009 meegedeeld daarvan af te zien.
De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 1 december 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. drs. K.J. Defares en mr. S.M. Goossens, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde], en de Minister, vertegenwoordigd door mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag, en mr. J. Bik, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek wederom heropend. Bij brieven van 19 januari 2010 en 22 maart 2010 heeft de minister desgevraagd schriftelijk inlichtingen gegeven. [appellante] heeft daarop bij brieven van respectievelijk 11 februari 2010 en 8 april 2010 gereageerd.
Met toestemming van partijen heeft de Afdeling afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting en het onderzoek gesloten.
2.1. Overwegingen
2.2. In artikel 4, eerste lid, van Richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG, zoals deze is gewijzigd en gecodificeerd bij Richtlijn 96/43/EG (hierna: de Financieringsrichtlijn), is bepaald dat de lidstaten, in afwachting van de aanneming van de bepalingen tot regeling van de communautaire retributies, ervoor zorgen dat de financiering van de keuringen en controles die niet onder de artikelen 1, 2 en 3 vallen, gegarandeerd is.
In het tweede lid is bepaald dat de lidstaten met het oog op de in het eerste lid omschreven doeleinden, nationale retributies kunnen heffen met inachtneming van de beginselen die gelden voor communautaire retributies.
In artikel 5, eerste lid, is bepaald dat de communautaire retributies de kosten dekken die de bevoegde autoriteit moet maken, in verband met:
- de loonkosten en sociale premies voor de keuringsdienst,
- de administratiekosten in het kader van de uitvoering van de controles en keuringen, eventueel met inbegrip van de kosten voor de na- en bijscholing van de inspecteurs, voor de uitvoering van de in de artikelen 1, 2 en 3 bedoelde controles en keuringen.
In het tweede lid is bepaald, voor zover hier van belang, dat directe of indirecte restitutie van de in deze richtlijn bedoelde retributies verboden is.
In het derde lid is bepaald dat, onder het voorbehoud dat de geheven totale retributie per lidstaat niet meer bedraagt dan de werkelijk gemaakte keuringskosten, de lidstaten worden gemachtigd een bedrag te heffen dat hoger is dan het niveau van de communautaire retributies.
2.3. Ingevolge artikel 3b, eerste lid, van de Regeling tarieven keuring vlees en vleesproducten 1993, zoals deze bepaling luidde van 1 april 2001 tot 1 januari 2002 (Stcrt. 2001, nr. 64 en 212; hierna: de Regeling tarieven) wordt, voor zover thans van belang, voor de uitvoering van snelle BSE-tests bij runderen, ouder dan 30 maanden, een tarief in rekening gebracht van ƒ 70,00 (€ 31,76) per rund.
2.4. Bij de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 22 februari 2002, 8 maart 2002 en 19 april 2002 is aan [appellante] per BSE-test een bedrag van € 31,76 in rekening gebracht tot een totaalbedrag van € 1.681.279,12.
Niet in geschil is dat de in deze besluiten vermelde tests zijn uitgevoerd en dat uit artikel 3b, eerste lid, van de Regeling tarieven volgt dat hiervoor het bovenvermelde totaalbedrag verschuldigd is. [appellante] stelt zich echter op het standpunt dat de minister deze bepaling niet heeft mogen toepassen, omdat het daarin vermelde tarief in strijd met het gemeenschapsrecht is vastgesteld en de bepaling daarom onverbindend is.
2.5. Voor een volledige weergave van het wettelijk kader, zoals dat in deze zaak van toepassing is, de overige voor het geschil relevante feiten en omstandigheden en het oordeel van de Afdeling over haar bevoegdheid, wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak van 12 september 2007.
2.6. De Afdeling heeft bij de verwijzingsuitspraak van 12 september 2007 het Hof van Justitie verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
"1. Zijn de uitgevoerde BSE-tests die vanaf 1 januari 2001 verplicht waren op grond van de Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985 (Stcrt. 2001, nr. 218), met welke regeling uitvoering werd gegeven aan artikel 1, derde lid, van Beschikking 2000/764/EG betreffende het testen van runderen op boviene spongiforme encefalopathie en tot wijziging van Beschikking 98/272/EG inzake epizoötiebewaking ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën, tests als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van verordening 2777/2000 houdende vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt (hierna: Verordening 2777/2000)?
2. Zo ja, moet artikel 2, eerste lid, van Verordening 2777/2000 worden beschouwd als een interventie ter regulering van de rundvleesmarkt (marktondersteuning) als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder b, van Verordening 1258/1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid of als een specifieke veterinaire maatregel als bedoeld onder d van die bepaling, dan wel beide?
3. Indien (mede) sprake is van marktondersteuning, betekent dit dan, gezien het arrest van het Hof van 30 september 2003 in zaak C-239/01, dat de uitgevoerde tests uitsluitend gefinancierd moeten worden door de Gemeenschap en dat derhalve artikel 2, tweede lid, van Verordening 2777/2000 wegens strijd met Verordening 1254/1999 ongeldig is voor zover daarin is bepaald dat de Gemeenschap slechts voor een deel bijdraagt aan de kosten voor de BSE-tests?
4. Indien artikel 2, tweede lid, van Verordening 2777/2000 geldig is, staat deze verordening er dan aan in de weg dat de lidstaten kosten voor het uitvoeren van de BSE-tests doorberekenen aan de marktdeelnemers?
5. Moet artikel 5, vierde lid, laatste volzin, van Richtlijn 85/73/EEG inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG, zoals deze is gewijzigd en gecodificeerd bij Richtlijn 96/43/EG, zo worden uitgelegd dat deze richtlijn niet in de weg staat aan het door de lidstaat in rekening brengen van kosten voor de uitgevoerde BSE-tests? Zo ja, aan welke eisen dient een heffing voor de uitgevoerde BSE-tests te voldoen?"
2.7. Na beantwoording van deze vragen heeft het Hof van Justitie in het arrest van 25 juni 2009 voor recht verklaard:
"1) Artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 2777/2000 van de Commissie van 18 december 2000 houdende vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 111/2001 van de Commissie van 19 januari 2001, moet aldus worden uitgelegd dat die bepaling van toepassing is op de tests voor de opsporing van boviene spongiforme encefalopathie die tijdens de maanden mei en juni 2001 in Nederland verplicht werden uitgevoerd op alle vlees afkomstig van runderen die ouder waren dan 30 maanden en voor menselijke consumptie werden geslacht.
2) Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000, zoals gewijzigd bij verordening nr. 111/2001, moet aldus worden uitgelegd dat het daarbij met ingang van 1 januari 2001 opgelegde verbod op het in de handel brengen van vlees van runderen die ouder zijn dan 30 maanden en niet negatief hebben gereageerd op een test voor de opsporing van boviene spongiforme encefalopathie, een veterinaire maatregel is in de zin van artikel 1, lid 2, sub d, van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die een onderdeel vormt van de programma's voor de uitroeiing van en de controle op boviene spongiforme encefalopathie.
3) Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2777/2000, zoals gewijzigd bij verordening nr. 111/2001, en de artikelen 4 en 5, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG, zoals gewijzigd en gecodificeerd bij richtlijn 96/43/EG van de Raad van 26 juni 1996, moeten aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de lidstaten nationale retributies heffen ter financiering van de kosten verbonden aan de tests voor de opsporing van boviene spongiforme encefalopathie. Het totaalbedrag van de retributies voor slachtwerkzaamheden betreffende voor menselijke consumptie bestemde runderen moet worden vastgesteld met inachtneming van de beginselen voor communautaire retributies, volgens welke, enerzijds, dat bedrag niet hoger mag zijn dan de gemaakte kosten, die de loonkosten en sociale premies alsook de administratiekosten in het kader van de uitvoering van dergelijke testen omvatten, en anderzijds, directe of indirecte restitutie van dergelijke retributies verboden is."
2.8. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank in de uitspraak van 17 november 2005 terecht heeft overwogen dat een, de werkelijke kosten niet overschrijdende, heffing voor het uitvoeren van de onderhavige BSE-tests, niet in strijd is met Europese regelgeving. Het betoog van [appellante] dat de kosten van deze tests volledig uit de openbare middelen moeten worden bestreden, faalt.
2.9. [appellante] voert met verwijzing naar punt 78 van het arrest van 25 juni 2009 aan, dat uit artikel 5, eerste lid, van de Financieringsrichtlijn volgt dat tot de werkelijk gemaakte kosten, bedoeld in het derde lid van dat artikel, alleen de kosten voor loon, sociale premies en administratie behoren. Blijkens het in geding zijnde besluit op bezwaar van 12 februari 2003 omvatten de door de minister in aanmerking genomen totale kosten voor een BSE-test ook andere kosten. Aangezien de bijdrage van € 31,76 per test een bijdrage is in de kosten voor het totale testproces, en dus ook in de kosten die niet mogen worden doorberekend, is de bijdrage volgens [appellante] in strijd met het gemeenschapsrecht vastgesteld.
[appellante] voert voorts aan dat, ook indien de andere kostencomponenten wel mogen worden meegenomen, niet voldaan is aan de in het gemeenschapsrecht geldende transparantieverplichting, aangezien niet duidelijk is hoe hoog de daadwerkelijke keuringskosten waren. Zij wijst in dat verband op het arrest van het Hof van Justitie van 19 maart 2009 in zaak C-270/07 (Commissie/ Duitsland)(www.curia.europa.eu).
2.10. In punt 78 van het arrest van 25 juni 2009 haalt het Hof van Justitie artikel 5, eerste tot en met derde lid, van de Financieringsrichtlijn aan. Daaruit kan niet zonder meer worden opgemaakt dat alleen de in het eerste lid bedoelde kosten mogen worden doorberekend. Het bovenvermelde arrest van het Hof van Justitie van 19 maart 2009 biedt voor dat oordeel wel aanknopingspunten die de Afdeling doorslaggevend acht. In punt 42 van dat arrest is het volgende overwogen:
"Aangaande in de tweede plaats de doelstelling van bestrijding van concurrentievervalsingen, moet eraan worden herinnerd dat deze plaatsvindt, niet door de invoering van een retributie die in de gehele Europese Gemeenschap even hoog is, maar door de vaststelling van geharmoniseerde regels op het gebied van de financiering van de keuringen en de sanitaire controles van vers vlees (zie in die zin arrest Feyrer, reeds aangehaald [zaak C-374/97], punt 40). Zo zijn geharmoniseerd de keurings- en controlemaatregelen alsook, zoals volgt uit artikel 5, lid 1, van richtlijn 85/73 en uit bijlage A, hoofdstuk I, punten 4 en 5 hierbij, de verschillende kostenelementen waarmee rekening mag worden gehouden bij de vaststelling van de communautaire retributie."
Nu artikel 5, derde lid, van de Financieringsrichtlijn zo wordt uitgelegd dat de werkelijk gemaakte keuringskosten alleen de loonkosten, sociale premies en administratiekosten omvatten, dient de Afdeling te beoordelen hoe die kosten zich verhouden tot het in rekening gebrachte tarief.
2.11. De kosten voor het uitvoeren van snelle BSE-tests zijn tot 1 april 2001 voor rekening van de overheid gekomen. Voor tests vanaf die datum is het tarief van € 31,76 vastgesteld.
De minister heeft in zijn brief van 22 maart 2010 gesteld dat de gemiddelde kosten per BSE-test in de periode april tot en met december 2001 achteraf - bij benadering - kunnen worden berekend op een bedrag van € 62,81. Hij heeft daarbij een onderverdeling gemaakt naar kostenposten. Daaruit kan worden afgeleid dat voor loonkosten een bedrag van € 25,47 en voor administratiekosten van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: de RVV) een bedrag van € 7,90, tezamen een bedrag van € 33,37, per test is berekend.
De Afdeling merkt de kosten vermeld onder de post "algemene kosten" aan als administratiekosten, nu de minister deze post in zijn brief van 19 januari 2010 als "algemene (administratie)kosten" heeft gespecificeerd en de daarin bedoelde kosten als administratiekosten kunnen worden aangemerkt. De bedragen zijn, zoals [appellante] in zijn brief van 8 april 2010 opmerkt, bij benadering vastgesteld, doch de Afdeling heeft geen aanwijzingen dat deze, gezien de door de minister bij brief van 19 januari 2010 overgelegde maandverantwoording van 20 december 2001 en de Jaarrekening 2001 (Kamerstukken II 2001/02, 28 380, nr. 32), te hoog zijn vastgesteld. De administratiekosten van ID Lelystad, Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid B.V. (hierna: ID Lelystad), die de laboratoriumwerkzaamheden heeft uitgevoerd, zijn begrepen in de post "overige kosten ID Lelystad" van € 28,14 per test. Uit de overgelegde stukken blijkt niet hoe hoog die administratiekosten per test waren.
Uit het voorgaande volgt dat het tarief van € 31,76 per test de gemiddelde loon- en administratiekosten per uitgevoerde test, die ten minste € 33,37 per test bedragen, niet overschrijdt. Gegeven het oordeel dat de werkelijke keuringskosten als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Financieringsrichtlijn alleen de loonkosten, sociale premies en administratiekosten omvatten, faalt derhalve het betoog dat het tarief in strijd met die bepaling te hoog is vastgesteld.
2.12. Aan [appellante] kan worden toegegeven dat in het besluit op bezwaar van 12 februari 2003 niet helder is uiteengezet hoe hoog de werkelijk gemaakte keuringskosten in 2001 waren. Aan de verbindendheid van artikel 3b, eerste lid, van de Regeling tarieven doet dit echter niet af, aangezien de minister in de bovenvermelde brieven van 19 januari 2010 en 22 maart 2010 alsnog inzicht heeft gegeven in de totale kosten voor een BSE-test in de periode april tot en met december 2001 en die kosten per test gemiddeld hoger waren dan € 31,76. Punt 41 van het arrest van het Hof van Justitie van 19 maart 2009, waarnaar [appellante] heeft verwezen, heeft betrekking op de kenbaarheid van de hoogte van de bijdrage waarmee een schuldenaar rekening moet houden. Een bijdrage van € 31,76 per test is in dat opzicht voldoende duidelijk. Het betoog dat transparantieverplichtingen zijn geschonden, slaagt derhalve evenmin.
2.13. [appellante] betoogt voorts dat aanbestedingsregels zijn geschonden door de opdracht van snelle BSE-tests rechtstreeks aan ID Lelystad te gunnen, dat mededingingsregels zijn geschonden door misbruik van ID Lelystad van haar machtspositie en dat de minister heeft gehandeld in strijd met Verordening (EG) nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001, houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën (de TSE-Verordening) door voor de uitvoering van de snelle BSE-tests uitsluitend de zogenoemde priontest toe te laten.
Deze gronden leiden niet tot het oordeel dat het tarief in strijd met het Unierecht te hoog is vastgesteld. Gegeven de informatie door de minister in zijn brieven van 19 januari 2010 en 22 maart 2010 aan de Afdeling verstrekt, bezien in verband met hetgeen hierover door [appellante] is aangevoerd, is niet aannemelijk geworden dat in de periode april tot en met december 2001 - het eerste jaar waarin tests uitgevoerd moesten worden en testcapaciteit opgebouwd moest worden - een test kon worden uitgevoerd voor minder dan € 31,76.
2.14. [appellante] voert ten slotte aan dat de heffing voor het uitvoeren van de BSE-tests onverenigbaar is met het in artikel 90 van het EG Verdrag (thans artikel 110 van het VWEU) geformuleerde fiscale discriminatieverbod, omdat de opbrengst van die heffing naar het Diergezondheidsfonds gaat en dus in overwegende mate toevalt aan de Nederlandse vee- en vleessector.
2.15. In het in deze zaak gewezen arrest van het Hof van Justitie is vastgesteld dat het door de minister in rekening brengen van de kosten een nationale retributie in de zin van artikel 4 van de Financieringsrichtlijn is. De in artikel 5 van de Financieringsrichtlijn opgenomen voorschriften voor communautaire retributies zijn hierop naar analogie van toepassing. Uit de eerder geciteerde overweging 42 van het arrest in zaak C-270/07 blijkt dat de Financieringsrichtlijn voorziet in harmonisatie van de vergoedingen die lidstaten voor het uitvoeren van BSE-tests kunnen vragen. Derhalve is een beroep op artikel 90 van het EG Verdrag (thans artikel 110 van het VWEU) niet meer aan de orde. De Financieringsrichtlijn vormt het kader waarbinnen de vergoeding voor BSE-tests moet worden vastgesteld.
Voor zover [appellante] heeft bedoeld te betogen dat de geheven retributie in strijd met artikel 4, tweede lid, in samenhang met artikel 5, tweede lid, van de Financieringsrichtlijn indirect is gerestitueerd aan de Nederlandse vee- en vleessector, overweegt de Afdeling dat dit betoog, wat daarvan ook zij, niet kan afdoen aan de verbindendheid van artikel 3b van de Regeling tarieven. Die bepaling strekt tot vaststelling van het tarief voor het uitvoeren van BSE-tests en bevat geen voorschriften over de bestemming van de opbrengst van de geïnde bedragen. Het betoog slaagt daarom niet.
2.16. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het in artikel 3b, eerste lid, van de Regeling tarieven vermelde bedrag van € 31,76 per test niet in strijd met het Unierecht te hoog is vastgesteld.
2.17. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Visser
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2010
148.