Uitspraak
200909702/1/H2.
Datum uitspraak: 23 juni 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting Stichting ROC voor Educatie en Beroepsonderwijs Zadkine, gevestigd te Rotterdam,
2. de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 november 2009 in zaak nr. 03/140 in het geding tussen:
Zadkine
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 1999 heeft de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Rijnmond (hierna: de Regionale Directie) de aan Zadkine voor de jaren 1997 en 1998 voor het project 'Commercieel technisch medewerker' (projectnummer 97130126; hierna: het project) verleende subsidie vastgesteld op een bedrag van maximaal ƒ 15.171,85 (€ 6.884,69) voor het jaar 1997 en op een bedrag van maximaal ƒ 175.560,00 (€ 79.665,65) voor het jaar 1998.
Bij besluit van 8 januari 2002 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, als rechtsopvolger van de Regionale Directie, de voor het project bij besluit van 25 mei 1999 vastgestelde subsidie lager vastgesteld op een bedrag van ƒ 121.255,00 (€ 55.023,12) en een bedrag van ƒ 15.625,17 (€ 7.090,39) teruggevorderd.
Bij besluit van 4 december 2002 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de door Zadkine tegen de besluiten van 25 mei 1999 en 8 januari 2002 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Zadkine daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) bedoelde termijn toegewezen en in verband daarmee de minister van Justitie veroordeeld tot betaling aan Zadkine van een schadevergoeding van € 5.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Zadkine bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 december 2009, en de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 december 2009, hoger beroep ingesteld. Zadkine heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 7 januari 2010.
De staatssecretaris en Zadkine hebben verweerschriften ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken nrs.
200906448/1,
200907335/1, 200907337/1,
200907339/1,
200907350/1, 200907354/1, 200908958/1,
200909703/1,
200909802/1,
200909814/1, 200909817/1,
200909820/1en 200909929/1, ter zitting behandeld op 6 april 2010, waar Zadkine, vertegenwoordigd door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam, vergezeld door ir. J.C.N.E. Willems en mr. E.J. Slachter, beiden werkzaam bij Zadkine, de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak, vertegenwoordigd door mr. P.H. Banda, werkzaam bij de Raad voor de rechtspraak, en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, ambtenaar bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
200906448/1,
200907335/1, 200907337/1,
200907339/1,
200907350/1, 200907354/1, 200908958/1,
200909703/1,
200909802/1,
200909814/1, 200909817/1,
200909820/1en 200909929/1, ter zitting behandeld op 6 april 2010, waar Zadkine, vertegenwoordigd door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam, vergezeld door ir. J.C.N.E. Willems en mr. E.J. Slachter, beiden werkzaam bij Zadkine, de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak, vertegenwoordigd door mr. P.H. Banda, werkzaam bij de Raad voor de rechtspraak, en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, ambtenaar bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken van elkaar gesplitst.
2. Overwegingen
2.1. De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF), één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Dit Fonds vindt zijn grondslag in de artikelen 146 en 148 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, de artikelen 162 en 164 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU). Op grond van artikel 158 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 174 van het VWEU, wordt onder meer het ESF ingezet bij het voeren van een Europese structuurpolitiek. Op grond van de artikelen 161, 163 en 209 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, de artikelen 177, 179 en 242 van het VWEU, zijn twee kaderverordeningen vastgesteld waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd, namelijk de Verordening nr. 2052/88 van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten, en de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (hierna: de Coördinatieverordening). Onder verwijzing naar voormelde Verordeningen en de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 17 augustus 1994, nr. C (94)1414, waarbij de Commissie het Enig Programmeringsdocument voor de structurele bijstandsverlening door de Gemeenschap (het ESF) voor het gehele Nederlandse grondgebied met betrekking tot doelstelling 3 heeft goedgekeurd voor de periode van 1 januari 1994 tot en met 31 december 1999 onder vaststelling van prioritaire zwaartepunten en van een indicatief financieringsplan, heeft het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening besloten tot vaststelling van de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA nr. 1994/187, Stcrt. 1994, 239, zoals gewijzigd bij CBA nr. 1995/232, Stcrt. 1995, 205; hierna: de ESF-regeling).
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995 L 312) wordt onder onregelmatigheid verstaan elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Europese Unie of de door de Europese Unie beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen die rechtstreeks voor rekening van de Europese Unie worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.
Ingevolge artikel 2, derde lid, bepaalt het Unierecht de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de betrokken regeling nodig zijn rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel, evenals de mate van schuld.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening, voor zover thans van belang, nemen de lidstaten, teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om:
- regelmatig te verifiëren dat de door de Europese Unie gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,
- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
- door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren.
Behalve indien de lidstaat en/of de bemiddelende instantie en/of projectontwikkelaar het bewijs levert/leveren dat het misbruik of de nalatigheid hem/hun niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen.
2.1.1. Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de ESF-regeling, voor zover thans van belang, draagt de aanvrager er zorg voor dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken.
Ingevolge het tweede lid, geeft de deelnemersadministratie inzicht in de geplande, gerealiseerde en geprognotiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, geeft de financiële administratie inzicht in de subsidiabele kosten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
Ingevolge het vijfde lid biedt de administratie voldoende mogelijkheden voor een goede accountantscontrole en controle op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, wordt het definitieve subsidiebedrag vastgesteld aan de hand van de ingediende declaratie als bedoeld in artikel 13 en met inachtneming van hetgeen overigens is gebleken. Het definitieve subsidiebedrag is niet hoger dan het bedrag van de toezegging, noch hoger dan het bedrag dat blijkens de verklaring van de accountant, controleerbaar en in overeenstemming met de voorschriften van deze regeling is.
2.1.2. Voor het subsidiejaar 1997 is het recht van toepassing zoals dat gold voorafgaande aan de inwerkingtreding van titel 4.2 van de Awb. Op het subsidiejaar 1998 is de subsidietitel uit de Awb van toepassing.
2.2. Zadkine heeft bij formulier, gedateerd 12 december 1996, een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de ESF-regeling voor het project voor de periode van 1 september 1997 tot 30 augustus 1998.
Bij besluit van 30 mei 1997 heeft de Regionale Directie aan Zadkine een subsidie verleend voor de projectperiode in het jaar 1997 ten bedrage van maximaal ƒ 57.019,59 (€ 25.874,36). Bij besluit van 6 januari 1998 heeft de Regionale Directie naar aanleiding van een gewijzigde aanvraag, het besluit van 30 mei 1997 herzien en voor het project met betrekking tot de periode van 1 november 1997 tot en met 30 september 1998 een gewijzigde subsidie verleend voor de projectperiode in het jaar 1997 ten bedrage van maximaal ƒ 43.348,15 (€ 19.670,53). Bij besluit van 9 februari 1998 heeft de Regionale Directie voor de projectperiode van 1 januari 1998 tot 30 augustus 1998 een subsidie verleend ten bedrage van maximaal ƒ 216.740,74 (€ 98.352,66). Bij de subsidieverlening is de verplichting opgelegd dat de aanvrager een aparte projectadministratie voert, bestaande uit een deelnemers- en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens, tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken. Bij besluit van 25 mei 1999 heeft de Regionale Directie de toegekende subsidiebedragen gewijzigd in maximaal ƒ 15.171,85 (€ 6.884,69) voor het jaar 1997 en maximaal ƒ 175.560,00 (€ 79.665,65) voor het jaar 1998.
Bij besluit van 25 mei 1999 heeft de Regionale Directie de subsidie voor het project vastgesteld op een bedrag van maximaal ƒ 15.171,85 (€ 6.884,69) voor het jaar 1997 en op een bedrag van maximaal ƒ 175.560,00 (€ 79.665,65) voor het jaar 1998. Zij heeft daarbij het voorbehoud gemaakt dat het besluit kan worden gewijzigd indien een latere controle van de projectadministratie daartoe aanleiding geeft.
Zadkine heeft bij brief van 30 juni 1999 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Bij brief van 10 juli 2001 heeft de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening Zadkine ervan op de hoogte gesteld dat het bezwaarschrift nog niet is afgehandeld in verband met nadere onderzoeken die nadien zijn gestart.
Bij besluit van 8 januari 2002 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, als rechtsopvolger van de Regionale Directie, de subsidie voor het project voor jaren 1997 en 1998 lager vastgesteld op een bedrag van ƒ 121.255,00 (€ 55.023,12) en een bedrag van ƒ 15.625,17 (€ 7.090,39) teruggevorderd. Hij heeft de lagere vaststelling gebaseerd op een rapport van 15 oktober 2001, opgesteld door het Team Interne Controle van Arbeidsvoorziening Nederland (hierna: het Team IC), waarin onder meer is geconstateerd dat de gegevens van een aantal deelnemers aan het project in de administratie ontbreken.
Bij besluit van 4 december 2002 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de bezwaren van Zadkine tegen de besluiten van 25 mei 1999 en 8 januari 2002, onder aanvulling van de gronden, ongegrond verklaard.
Het hoger beroep van Zadkine
2.3. Zadkine bestrijdt in de eerste plaats het oordeel van de rechtbank dat haar betoog, dat de na de oorspronkelijke einddatum van het project gemaakte kosten ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten, faalt. In dat verband voert Zadkine aan dat de duur van het project twaalf maanden bedroeg, maar dat het project later is begonnen als gevolg van de achtergebleven instroom van cursisten. Dat heeft ertoe geleid dat aan het begin van de oorspronkelijke projectperiode geen les- en stage-uren zijn gemaakt en na afloop van die periode wel. Het is volgens Zadkine onredelijk om het uitlopen van het project voor haar rekening en risico te laten komen, nu deze uren aantoonbaar zijn gemaakt. Voorts voert Zadkine aan dat, anders dan waar de rechtbank vanuit is gegaan, de precieze projectperiode ook nog bij de vaststelling van de subsidie aan de orde kon worden gesteld, zodat niet valt in te zien dat de na de oorspronkelijke projectperiode gemaakte stage-uren in dat kader niet alsnog bij de vaststelling konden worden betrokken.
2.3.1. Blijkens de op 12 december 1996 gedateerde aanvraag zou het project lopen van 1 september 1997 tot 30 augustus 1998 en derhalve twaalf maanden duren. In het verleningsbesluit van 30 mei 1997 is ook van deze periode uitgegaan. Zadkine heeft vervolgens een herziene aanvraag ingediend. Naar aanleiding daarvan is het besluit van 30 mei 1997 bij besluit van 6 januari 1998 gewijzigd. Daarbij is uitgegaan van 1 november 1997 als begindatum van het project en 30 september 1998 als einddatum. In het besluit van 9 februari 1998, waarbij subsidie is verleend voor de projectperiode in 1998 is vervolgens van 30 augustus 1998 als einddatum uitgegaan. Door Zadkine wordt niet bestreden dat zij tegen dit besluit, waarin naar zij stelt van een onjuiste einddatum is uitgegaan, geen bezwaar heeft gemaakt, noch dat zij heeft verzocht om verlenging van de projectperiode. De rechtmatigheid van de subsidieverlening staat daarmee vast en kan, anders dan Zadkine betoogt, niet meer aan de orde worden gesteld bij de vaststelling van de subsidie. Gelet daarop is het Team IC bij de controle van het project terecht van een looptijd van 1 november 1997 tot 30 augustus 1998 uitgegaan.
Vervolgens bestaat voor het bij de subsidievaststelling betrekken van na voormelde periode gemaakte stage-uren geen grond, aangezien de minister er teneinde de voortgang van het project goed te kunnen volgen en te kunnen voldoen aan zijn rapportageplicht jegens de Europese Commissie, na afloop van de opgegeven projecttermijn inzicht diende te hebben in de in het kader daarvan gemaakte kosten. Gelet daarop zijn de na 30 augustus 1998 gemaakte stage-uren bij de herberekening van de subsidie terecht buiten beschouwing gelaten en faalt het betoog.
2.4. Zadkine betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij besluit van 8 januari 2002, zoals gehandhaafd bij besluit van 4 december 2002, de subsidie op grond van de ESF-regeling gewijzigd heeft kunnen vaststellen op een lager bedrag. Zij voert daartoe in de eerste plaats aan dat zij bij nader inzien van oordeel is dat het besluit van 25 mei 1999 niet gewijzigd kon worden omdat de ESF-regeling, noch de Awb daar de bevoegdheid toe verleent. Dat de subsidie bij het besluit van 25 mei 1999 voorwaardelijk is vastgesteld, maakt dat volgens haar niet anders. Zadkine voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, aangezien de gegevens uit de projectadministratie niet alleen ten tijde van de uitvoering van het project en de indiening van de einddeclaratie, maar ook nadien beschikbaar moesten zijn, het voor haar rekening en risico komt dat ten tijde van de controle de deelnemersgegevens niet meer in het Primaire Gemeenschappelijke Informatiesysteem (hierna: het PGI) - het geautomatiseerde bestand van de Arbeidsvoorziening - waren opgenomen. De Arbeidsvoorziening heeft het gebruik van het PGI als verlengstuk van de eigen deelnemersadministratie geoorloofd geacht, zodat zij er volgens Zadkine ook voor had moeten zorgen dat de gegevens daarin lang genoeg werden bewaard. Bovendien werden de deelnemers uit het bestand van de Arbeidsvoorziening geworven en gezamenlijk met de Arbeidsvoorziening geselecteerd, zodat er vanuit moet worden gegaan dat zij aan de eisen voldeden en subsidiabel waren, aldus Zadkine.
2.4.1.1. Bij het besluit van 25 mei 1999 is de aan Zadkine verleende subsidie voorwaardelijk vastgesteld in afwachting van de controle van de einddeclaratie door het Team IC. Tegen dat besluit heeft Zadkine bezwaar gemaakt. Bij besluit van 8 januari 2002 heeft de minister de subsidie op een lager bedrag vastgesteld. De rechtbank heeft overwogen dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gedurende de bezwaarfase in verband met het bezwaar tegen het besluit van 25 mei 1999 met toepassing van artikel 6:18 van de Awb dat besluit kon en mocht wijzigen en dat het bezwaar tegen dat besluit met toepassing van artikel 6:19 van de Awb daarom ook mede gericht moest worden geacht tegen het besluit van 8 januari 2002. De rechtbank is er gelet daarop bij de beoordeling van de zaak vanuit gegaan dat met de besluiten van 25 mei 1999 en 8 januari 2002 sprake is van een vaststelling van de subsidie op een lager bedrag dan verleend en dat deze besluiten in onderlinge samenhang en niet los van elkaar moeten worden bezien.
2.4.1.2. Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit. Nu Zadkine aanvoert bij nader inzien van oordeel te zijn dat de bevoegdheid om het besluit van 25 mei 1999 te wijzigen niet in de ESF-regeling noch de Awb kan worden gevonden ziet de Afdeling allereerst aanleiding om, anders dan de rechtbank heeft gedaan, eerst na te gaan of de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een los van het bezwaar tegen het besluit van 25 mei 1999 reeds bestaande bevoegdheid had tot intrekking of wijziging van dat besluit.
2.4.1.3. De ESF-regeling voorziet niet in de bevoegdheid om een besluit tot subsidievaststelling in te trekken of te wijzigen. Ook het op het subsidiejaar 1997 van toepassing zijnde ongeschreven subsidierecht, dat gold voor de inwerkingtreding van de subsidietitel in de Awb, voorzag daarin niet, nu het ongeschreven beginsel van de rechtszekerheid met zich bracht dat de subsidievaststelling een onvoorwaardelijke aanspraak op financiële middelen gaf. Artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, dat op het subsidiejaar 1998 van toepassing is, biedt tot slot wel de mogelijkheid om de subsidievaststelling in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen, maar die bevoegdheid is beperkt tot de onder a tot en met c vermelde gronden. In deze zaak doet naar het oordeel van de Afdeling geen van de daar genoemde omstandigheden zich voor, zodat het ook op grond van de Awb niet mogelijk is de subsidievaststelling in te trekken of te wijzigen.
2.4.1.4. De Afdeling ziet zich gelet daarop gesteld voor de vraag of het Unierecht aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid los van het tegen het besluit van 25 mei 1999 gemaakte bezwaar bevoegdheid was tot intrekking of wijziging van dat besluit. Niet in geschil is dat Zadkine de aan de subsidie verbonden verplichting dat een aparte projectadministratie dient te worden gevoerd, bestaande uit een deelnemers- en financiële administratie, waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, niet dan wel onvoldoende heeft nageleefd, nu de gegevens van een aantal deelnemers aan het project ten tijde van de door het Team IC uitgevoerde controle van de administratie niet in het PGI aanwezig waren. Mitsdien is sprake van schending van de ingevolge artikel 10 van de ESF-regeling op Zadkine rustende verplichting, hetgeen betekent dat, naar de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr.
200502910/1) sprake is van misbruik of nalatigheid als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening.
200502910/1) sprake is van misbruik of nalatigheid als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening.
Gelet op punt 1 van het dictum van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap van 13 maart 2008, in de gevoegde zaken C-383/06, C-384/06 en C-385/06, ESF (www.curia.europa.eu) heeft dit tot gevolg dat in de onderhavige zaak de lidstaat Nederland op grond van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening moet overgaan tot terugvordering van de subsidie die in strijd met de ESF-regeling aan Zadkine is verstrekt, nu uit dit dictum moet worden afgeleid dat deze bepaling voor de lidstaat daartoe een verplichting schept, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is. Deze bepaling schept derhalve de grondslag voor de bevoegdheid van de lidstaat Nederland tot terugvordering.
2.4.1.5. In punt 2 van het dictum van het arrest van 13 maart 2008 heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen moet geschieden op de voet van artikel 23, eerste lid, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2082/93, en volgens de modaliteiten van het nationale recht, vooropgesteld dat de toepassing van dit recht geen afbreuk doet aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht en niet tot gevolg heeft dat de terugvordering van de op onregelmatige wijze toegekende gelden nagenoeg onmogelijk wordt gemaakt. Het staat aan de nationale rechter om de toepassing van het gemeenschapsrecht ten volle te verzekeren door indien nodig nationale bepalingen zoals de Awb die hieraan in de weg staan, buiten toepassing te laten of uit te leggen. De nationale rechter kan de gemeenschapsrechtelijke beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen toepassen bij de beoordeling van het gedrag van zowel de begunstigde van de verloren middelen als de betrokken bestuursorganen, vooropgesteld dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden.
2.4.1.6. Uit het voorgaande volgt dat, nu de bevoegdheidsgrondslag voor de lidstaat Nederland tot terugvordering ingevolge het Unierecht een gegeven is, de uitoefening van de bevoegdheid moet plaatsvinden volgens de regels van het nationale recht en door het volgens het nationale recht bevoegde bestuursorgaan. Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling in de eerste plaats dat het ongeschreven subsidierecht, zoals dat gold voor de inwerkingtreding van de subsidietitel in de Awb, aldus moet worden uitgelegd dat het bestuursorgaan dat de subsidie heeft vastgesteld ook bevoegd is het vaststellingsbesluit in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen indien ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voor de lidstaat Nederland een verplichting bestaat van de subsidieontvanger door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Het betekent voorts dat ook artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, dat het bestuursorgaan dat de subsidie heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent het vaststellingsbesluit op de onder a tot en met c vermelde gronden in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen, op die manier moet worden uitgelegd. Naar Nederlands recht dient er een besluit tot intrekking of wijziging van een eerder vaststellingsbesluit te worden genomen waarbij de onverschuldigdheid van reeds betaalde subsidiebedragen wordt vastgesteld, voordat tot terugvordering kan worden overgegaan.
2.4.1.7. Het vorenstaande betekent dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor het subsidiejaar 1997 ingevolge het toen geldende ongeschreven subsidierecht en voor het subsidiejaar 1998 ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb bevoegd was het besluit van de Regionale Directie van 25 mei 1999 tot subsidievaststelling in te trekken dan wel te wijzigen en de subsidie bij besluit van 8 januari 2002 opnieuw, verlaagd, vast te stellen. Gelet hierop was de minister ook bevoegd om ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb hangende het bezwaar tegen het besluit van 25 mei 1999 van die bevoegdheid gebruik te maken en heeft hij het bezwaar tegen dat besluit terecht mede gericht geacht tegen het besluit van 8 januari 2002.
2.4.2. Vervolgens ligt de vraag voor of de omstandigheid dat de Arbeidsvoorziening het gebruik van het PGI als verlengstuk van de eigen deelnemersadministratie geoorloofd heeft geacht, meebrengt dat in dit geval van voormelde bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen in redelijkheid geen gebruik kon worden gemaakt. Ingevolge artikel 10 van de ESF-regeling en de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen is het de eigen verantwoordelijkheid van Zadkine een aparte deelnemersadministratie te voeren, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd. Deze gegevens moeten niet alleen ten tijde van de uitvoering van het project en van de indiening van de einddeclaratie, maar ook nadien beschikbaar zijn voor uit te voeren controles. Dat de Arbeidsvoorziening gebruik van het door haar beheerde PGI als verlengstuk van de door Zadkine gevoerde deelnemersadministratie geoorloofd heeft geacht, dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid eerst na geruime tijd de administratie heeft laten controleren en dat de deelnemers uit het bestand van de Arbeidsvoorziening werden geworven en gezamenlijk met de Arbeidsvoorziening werden geselecteerd, maakt niet dat de verantwoordelijkheid voor een juiste en volledige administratie niet bij Zadkine berustte. Zoals ook is vermeld in de toelichting op artikel 10 van de ESF-regeling is de aanvrager verantwoordelijk voor een goede projectadministratie, ook als deze elders wordt gevoerd. De omstandigheid dat gegevens van een aantal deelnemers ten tijde van de controle door het Team IC niet meer beschikbaar waren, omdat deze uit het PGI zouden zijn verwijderd, komt dan ook, naar de rechtbank met juistheid heeft overwogen, voor rekening en risico van Zadkine.
2.4.3. Gelet op het vorenstaande kan het Zadkine worden toegerekend dat zij niet heeft voldaan aan de ingevolge artikel 10 van de ESF-regeling op haar rustende verplichting om een aparte projectadministratie te voeren en was de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bevoegd de subsidie op een lager bedrag vast te stellen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, anders dan Zadkine betoogt, het besluit van 8 januari 2002 ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel is genomen, nu de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op basis van de wel te controleren gegevens de subsidie niet op nihil maar op een lager bedrag heeft vastgesteld.
2.5. Zadkine betwist tot slot het oordeel van de rechtbank dat, samengevat weergegeven, geen ruimte bestaat het besluit van 4 december 2002 aan het nationale vertrouwensbeginsel te toetsen en dat haar ook geen beroep toekomt op het unierechtelijke vertrouwensbeginsel, omdat zij in strijd met artikel 10 van de ESF-regeling heeft gehandeld. Zij voert aan dat de projectadministratie op dezelfde wijze is gevoerd als in het verleden en dat dit nooit tot lagere vaststellingen heeft geleid en dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geruime tijd heeft nagelaten maatregelen te nemen in de zin van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening.
2.5.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit het al aangehaalde arrest van het Hof van Justitie volgt dat in dit geval aan het vertrouwensbeginsel toepassing moet worden gegeven overeenkomstig de regels van het Unierecht, omdat de verplichting de verloren middelen te recupereren voortvloeit uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening en dat daarom geen ruimte bestaat het bezwaar van Zadkine aan het nationale vertrouwensbeginsel te toetsen. Het Hof van Justitie heeft in het arrest verder, in punt 56, overwogen dat op het unierechtelijke vertrouwensbeginsel geen beroep kan worden gedaan door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en daarbij verwezen naar het arrest van 12 december 1985 in zaak 67/84, Sideradria/Commissie, punt 21 (www.curia.europa.eu). Uit deze arresten valt af te leiden dat volgens het Hof van Justitie sprake is van een kennelijke schending van de geldende regeling, indien de schending kenbare vereisten of verplichtingen ingevolge de geldende regeling betreft. Nu ingevolge artikel 10, eerste lid, van de ESF-regeling de aanvrager ervoor zorg draagt dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken, was voor Zadkine, als aanvrager, kenbaar aan welke administratieve verplichtingen zij ingevolge de ESF-regeling moest voldoen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft Zadkine in strijd met artikel 10 van de ESF-regeling gehandeld. Gelet op het vorenstaande betekent dit dat Zadkine zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en dat haar daarom geen beroep toekomt op het op deze zaak van toepassing zijnde unierechtelijke vertrouwensbeginsel.
Het hoger beroep van de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak
2.6. De minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak hebben hoger beroep ingesteld tegen de veroordeling door de rechtbank van de minister van Justitie tot betaling van schadevergoeding aan Zadkine wegens schending van de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM bedoelde termijn. Zij betogen primair dat gelet op artikel 104a van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Raad voor de rechtspraak en niet de minister van Justitie aansprakelijk is voor onrechtmatig handelen door de rechtbank als hier aan de orde. Voor zover de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de door Zadkine als gevolg van de schending van de redelijke termijn geleden schade vergoed moet worden had volgens hen dan ook niet de minister van Justitie maar de Raad voor de rechtspraak daartoe veroordeeld moeten worden.
2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 april 2010 in zaak nr.
200906777/1) heeft de Raad voor de rechtspraak niet de mogelijkheid om als belanghebbende in hoger beroep te komen tegen een uitspraak van de rechtbank, waarin de Staat is veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding. Dat in dit geval niet de Staat, maar de minister van Justitie is veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding maakt dat niet anders. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat de Raad voor de rechtspraak ingevolge artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb geen bestuursorgaan is en derhalve reeds daarom niet op grond van het vierde lid kan worden veroordeeld in de schade. Verder is van belang dat ingevolge de artikelen 19, eerste lid en 20, eerste en tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001, de ministers, ieder met betrekking tot het ministerie met de leiding waarvan hij is belast, verantwoordelijk zijn voor het beheer van de begrotingen van hun ministeries, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid dat aan hun begroting ten grondslag ligt en het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid en dat ingevolge artikel 100 van de Wet op de rechterlijke organisatie, voor zover hier van belang, de minister van Justitie, met inachtneming van de regels, bedoeld in artikel 97, eerste lid, jaarlijks aan de Raad voor de rechtspraak een budget toekent ten laste van de rijksbegroting ten behoeve van de activiteiten van de Raad en de gerechten gezamenlijk. Hieruit volgt dat de minister van Justitie een eigen bevoegdheid heeft. Dat bij de op 1 januari 2002 in werking getreden Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de instelling van de Raad voor de rechtspraak (Wet Raad voor de rechtspraak) is voorzien in de toedeling van beheersmatige taken en bevoegdheden naar het niveau van de gerechten, alsmede de instelling van een Raad voor de rechtspraak als schakel tussen de minister van Justitie en de gerechten teneinde de institutionele onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht te versterken, laat blijkens de Memorie van Toelichting bij deze wet (Kamerstukken II, 1999/2000, 27 182, nr. 3, p. 34) deze bevoegdheid onverlet. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht de minister van Justitie aangewezen als bestuursorgaan dat de schade moet vergoeden en faalt het betoog.
200906777/1) heeft de Raad voor de rechtspraak niet de mogelijkheid om als belanghebbende in hoger beroep te komen tegen een uitspraak van de rechtbank, waarin de Staat is veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding. Dat in dit geval niet de Staat, maar de minister van Justitie is veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding maakt dat niet anders. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat de Raad voor de rechtspraak ingevolge artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb geen bestuursorgaan is en derhalve reeds daarom niet op grond van het vierde lid kan worden veroordeeld in de schade. Verder is van belang dat ingevolge de artikelen 19, eerste lid en 20, eerste en tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001, de ministers, ieder met betrekking tot het ministerie met de leiding waarvan hij is belast, verantwoordelijk zijn voor het beheer van de begrotingen van hun ministeries, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid dat aan hun begroting ten grondslag ligt en het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid en dat ingevolge artikel 100 van de Wet op de rechterlijke organisatie, voor zover hier van belang, de minister van Justitie, met inachtneming van de regels, bedoeld in artikel 97, eerste lid, jaarlijks aan de Raad voor de rechtspraak een budget toekent ten laste van de rijksbegroting ten behoeve van de activiteiten van de Raad en de gerechten gezamenlijk. Hieruit volgt dat de minister van Justitie een eigen bevoegdheid heeft. Dat bij de op 1 januari 2002 in werking getreden Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de instelling van de Raad voor de rechtspraak (Wet Raad voor de rechtspraak) is voorzien in de toedeling van beheersmatige taken en bevoegdheden naar het niveau van de gerechten, alsmede de instelling van een Raad voor de rechtspraak als schakel tussen de minister van Justitie en de gerechten teneinde de institutionele onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht te versterken, laat blijkens de Memorie van Toelichting bij deze wet (Kamerstukken II, 1999/2000, 27 182, nr. 3, p. 34) deze bevoegdheid onverlet. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht de minister van Justitie aangewezen als bestuursorgaan dat de schade moet vergoeden en faalt het betoog.
2.6.2. Het hoger beroep van de Raad voor de rechtspraak dient niet-ontvankelijk te worden verklaard.
2.7. De minister van Justitie betoogt verder dat, hoewel hij is veroordeeld tot betaling van schadevergoeding, hij door de rechtbank ten onrechte niet als procespartij is betrokken en daardoor niet de mogelijkheid heeft gehad verweer te voeren.
2.7.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (o.a. de uitspraak van 4 juni 2008 in zaak nr.
200703206/1) volgt dat het bestuursorgaan dat in de schade als gevolg van het overschrijden van de redelijke termijn wordt veroordeeld in de gelegenheid moet worden gesteld verweer te voeren. Vast staat dat de rechtbank de minster van Justitie daar in deze zaak niet toe in de gelegenheid heeft gesteld. Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen. Het kan echter niet leiden tot het ermee beoogde doel, nu de minister van Justitie in hoger beroep is uitgenodigd ter zitting te verschijnen en daar voldoende in de gelegenheid is gesteld zijn standpunt toe te lichten.
200703206/1) volgt dat het bestuursorgaan dat in de schade als gevolg van het overschrijden van de redelijke termijn wordt veroordeeld in de gelegenheid moet worden gesteld verweer te voeren. Vast staat dat de rechtbank de minster van Justitie daar in deze zaak niet toe in de gelegenheid heeft gesteld. Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen. Het kan echter niet leiden tot het ermee beoogde doel, nu de minister van Justitie in hoger beroep is uitgenodigd ter zitting te verschijnen en daar voldoende in de gelegenheid is gesteld zijn standpunt toe te lichten.
2.8. Tot slot betoogt de minister van Justitie dat de rechtbank bij het toekennen van immateriële schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat in een aantal andere zaken ook een immateriële schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn is toegekend. Nu sprake is van parallelle procedures die in vrijwel dezelfde periode plaats hebben gevonden is volgens de minister van Justitie geen extra spanning en frustratie opgetreden bij Zadkine en ligt cumulatie van schadevergoeding niet in de rede.
2.8.1. Dit betoog faalt. Elke procedure dient binnen een redelijke termijn te worden afgedaan. De Afdeling doet heden, naast in de onderhavige uitspraak, uitspraak in de ESF-zaken met nrs.
200906448/1,
200907335/1,
200907339/1,
200907350/1,
200909703/1,
200909802/1,
200909814/1en
200909820/1, waarin Zadkine en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid partij zijn. Hoewel in een aantal van deze zaken soortgelijke rechtsvragen voorliggen, vormt dat onvoldoende grond voor het oordeel dat de rechtbank niet in meerdere zaken heeft kunnen komen tot veroordeling in de schade wegens overschrijding van de redelijke termijn omdat geen sprake zou zijn van extra spanning en frustratie. Daartoe is van belang dat de zaken betrekking hebben op subsidieaanvragen voor verschillende ESF-projecten.
200906448/1,
200907335/1,
200907339/1,
200907350/1,
200909703/1,
200909802/1,
200909814/1en
200909820/1, waarin Zadkine en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid partij zijn. Hoewel in een aantal van deze zaken soortgelijke rechtsvragen voorliggen, vormt dat onvoldoende grond voor het oordeel dat de rechtbank niet in meerdere zaken heeft kunnen komen tot veroordeling in de schade wegens overschrijding van de redelijke termijn omdat geen sprake zou zijn van extra spanning en frustratie. Daartoe is van belang dat de zaken betrekking hebben op subsidieaanvragen voor verschillende ESF-projecten.
2.9. De hoger beroepen van Zadkine en de minister van Justitie zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de Raad voor de rechtspraak niet-ontvankelijk;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2010
502.