Uitspraak
200903236/1/R3.
Datum uitspraak: 30 juni 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Vereniging tot Behoud van het Groene Hart van Brabant, gevestigd te Boxtel, en de vereniging Natuurgroep Gestel, gevestigd te Sint-Michielsgestel,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2009, nr. 1438399, heeft het college besloten over de goedkeuring van de door de raad van de gemeente Sint-Michielsgestel bij besluit van 10 juli 2008 vastgestelde partiële herziening "Nieuw Herlaer" van het bestemmingsplan "Buitengebied
Sint-Michielsgestel".
Tegen dit besluit hebben Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbende] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2010, waar Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel, vertegenwoordigd door A.A. van Abeelen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. Th.J.M. Hanou, werkzaam bij de gemeente, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. ir. D.S. van Everdingen, verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. De partiële herziening "Nieuw Herlaer" van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Michielsgestel" heeft betrekking op het gebied rondom het kasteel Nieuw Herlaer in het buurtschap Halder, gemeente Sint-Michielgestel. De partiële herziening beoogt een planologisch-juridische regeling te treffen als basis voor het restaureren van het kasteel met bijbehorende bebouwing, alsmede voor de herinrichting van het omliggende gebied met onder meer nieuwbouwwoningen.
2.2. [belanghebbende] stelt dat het beroep, voor zover ingesteld door Het Groene Hart, niet-ontvankelijk is. Daartoe voert hij aan dat het beroepschrift ten onrechte niet mede is ondertekend door de secretaris van Het Groene Hart. Voorts betoogt hij dat de voor het instellen van beroep vereiste toestemming van de algemene ledenvergadering ontbreekt en dat de zittingstermijn van de voorzitter en de secretaris is overschreden.
2.2.1. Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Het Groene Hart het gebrek in de ondertekening van het beroepschrift alsnog hersteld. Wat de toestemming van de algemene ledenvergadering en de zittingstermijn van de voorzitter en de secretaris betreft, overweegt de Afdeling dat zij niet treedt in de beoordeling van deze aspecten en ook overigens geen grond bestaat het beroep, voor zover ingesteld door Het Groene Hart, niet-ontvankelijk te verklaren.
2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.4. Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel betogen dat het college geen deugdelijke motivering heeft gegeven voor de onder het plan toegestane nieuwbouw. Hiertoe voeren zij onder meer aan dat het door het college daartoe aangedragen argument, dat het voorheen geldende plan meer gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden toestond, geen hout snijdt. Het college dient een verouderd bestemmingsplan niet als uitgangspunt te nemen, aldus Het Groene Hart en de Natuurgroep Gestel. Volgens hen gaat het college er verder aan voorbij dat de feitelijke ontwikkelingsmogelijkheden in het plangebied zeer beperkt waren. Het voorheen geldende plan kende volgens hen alleen een bestemming voor maatschappelijke doeleinden. Daarnaast was het voorheen geldende plan gebaseerd op het toenmalig aanwezige kloostercomplex, dat al meer dan 35 jaar geleden gesloopt is, waardoor er nog enkele gebouwen aanwezig waren ten tijde van de planvoorbereiding, aldus Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel.
Volgens Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel wordt de openheid van het dalgebied als gevolg van de partiële herziening in hoge mate aangetast door bosbouw en grootschalige nieuwbouw. Dit heeft volgens hen ook nadelige gevolgen van landschappelijke aard, nu het doorzicht van het dalgebied wegvalt. Aantasting van de openheid van het dalgebied is volgens hen in strijd met het provinciaal beleid zoals dat is vastgelegd in het Streekplan 2002.
Volgens Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel neemt het voor natuur inzetbare groene areaal substantieel af ten gunste van met name bebouwing. De bestemmingen en regelgeving in de partiële herziening maken het mogelijk om de abiotische natuurwaarden aan te tasten, aldus Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel. Zij stellen dat dit onder meer komt doordat drainage en vergravingen zijn toegestaan.
Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel voeren verder aan dat delen van de in het plan opgenomen bouwvlakken de EHS-begrenzing overschrijden zoals deze is aangegeven in het Natuurgebiedsplan 2006.
Voorts neemt de gebruiksintensiteit drastisch toe door de nieuwe bebouwing en de toegestane ruime woon- en bedrijfsfuncties, aldus Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel. Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel betogen in dat verband met name dat het ontbreken van enig gestelde limiet aan het aantal woningen en bedrijfsruimten dat is toegestaan, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en met het Streekplan 2002.
2.4.1. Het college stelt dat het provinciaal planologisch beleid sinds 1 juli 2008 is opgenomen in de Interimstructuurvisie Brabant in Ontwikkeling (hierna: Interimstructuurvisie) en in de Paraplunota ruimtelijke ordening (hierna: Paraplunota). Met de inwerkingtreding van dit beleid is het Streekplan 2002 komen te vervallen, aldus het college. Het college stelt dat het genoemde beleid inhoudelijk nagenoeg gelijk is aan hetgeen over de provinciale belangen met betrekking tot het ruimtelijk beleid beschreven staat in het Streekplan 2002 en de daarop gebaseerde uitwerkingsplannen, reconstructieplannen en beleidsnota's.
Het college stelt dat het voorheen geldende bestemmingsplan op deze plaats de bestemming "Bebouwing voor bijzondere doeleinden" kende. Volgens hen voorzag die bestemming niet in de functie wonen.
Het college acht het gezien het in de Paraplunota opgenomen beleid inzake het toevoegen van burgerwoningen in het buitengebied aanvaardbaar om burgerwoningen als economische drager voor het kasteel en omliggende gronden toe te voegen. Dit dient het belang van het behoud van de cultuurhistorisch waardevolle bebouwing, het erfgoed en de ruimtelijke kwaliteitsverbetering ter plaatse, aldus het college.
Volgens het college is van enige openheid in het dalgebied geen sprake en bestaat er derhalve ook geen aanleiding om deze op grond van de Interimstructuurvisie of Paraplunota te waarborgen.
Ten aanzien van de natuurwaarden stelt het college zich op het standpunt dat het voorheen geldende plan ruime gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden kent, die op gespannen voet staan met de draagkracht van het omliggende gebied. De partiële herziening leidt volgens het college tot een aanzienlijke beperking van die gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden. Bovendien is sprake van diverse maatregelen en voorzieningen die leiden tot een aanzienlijke versterking en ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden in het plangebied, aldus het college. Het college voert aan dat alle factoren die van invloed zijn op de abiotische waarden vergunningplichtig zijn en dat ter bescherming van deze waarden een aanlegvergunningstelsel in de planvoorschriften is opgenomen.
De in het Natuurgebiedsplan opgenomen EHS-begrenzing heeft volgens het college geen planologische doorwerking, zodat een overschrijding van die grenzen aan een goede ruimtelijke ordening niet in de weg staat.
Het ontbreken van een limiet aan het aantal te bouwen woningen wat de plandelen met de bestemming "Wonen" betreft, biedt volgens het college de benodigde flexibiliteit bij de uitvoering van het plan.
2.4.2. Het voorheen geldende bestemmingsplan ter plaatse is het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Michielsgestel". De door Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel bedoelde nieuwbouw kan onder de partiële herziening niet worden gerealiseerd op andere plaatsen dan waar het voorheen geldende bestemmingsplan bebouwing toeliet. De omstandigheid dat het voorheen geldende bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33 van Pro de WRO is herzien, maakt niet dat het college bij zijn afweging geen rekening mocht houden met de in dat plan opgenomen bebouwingsmogelijkheden, ook wanneer onder dat plan van die bebouwingsmogelijkheden geen of slechts gedeeltelijk gebruik is gemaakt.
De Interimstructuurvisie vervangt per 1 juli 2008 het Streekplan 2002 en is grotendeels gebaseerd op het ruimtelijk beleid zoals dat was vastgelegd in dat streekplan. De Interimstructuurvisie is nader uitgewerkt in de Paraplunota.
Wat betreft hetgeen door Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel is aangevoerd met betrekking tot de openheid van het dalgebied overweegt de Afdeling dat in de Interimstructuurvisie, noch in de Paraplunota is gesteld dat in het plangebied de openheid van het landschap moet worden gewaarborgd. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling, gelet op het karakter van het landschap ter plaatse, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de openheid niet een zodanig kenmerkend aspect is van het plangebied en de omgeving daarvan dat door de partiële herziening, die nieuwbouw en de aanleg van bos mogelijk maakt, onevenredige aantasting van het landschap plaatsvindt.
Het college heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, nu de bebouwingsmogelijkheden ten opzichte van het voorheen geldende plan zijn afgenomen en de bij de partiële herziening toegekende bestemmingen zullen leiden tot ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden in het plangebied, de partiële herziening niet leidt tot een onevenredige aantasting van die waarden. Wat betreft de door Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel gevreesde aantasting van de abiotische waarden heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aanlegvergunningstelsel op basis waarvan op een later tijdstip en ter bescherming van die waarden een afweging wordt gemaakt, voldoende waarborgen biedt tegen aantasting van die waarden. De door Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel gevreesde vergravingen en aanleg van een draineringsstelsel zijn ingevolge artikel 13 van Pro de planvoorschriften werken en werkzaamheden waarvoor een aanlegvergunning is vereist.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 augustus 2007 in zaak nr. 200607238/1; www.raadvanstate.nl) wordt de EHS beschermd via een sectoraal ontwikkelingsspoor en een ruimtelijk beschermingsspoor. Het door appellanten bedoelde Natuurgebiedsplan 2006 maakt onderdeel uit van het sectorale ontwikkelingsspoor en heeft geen planologische doorwerking.
In het plan zijn twee plandelen opgenomen met de bestemming "Wonen". De gronden met deze bestemming zijn ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover van belang, bestemd voor wonen. Ingevolge het vijfde lid van dit planvoorschrift, voor zover van belang, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het eerste lid voor de uitoefening van een aan huis gebonden beroep. Het maximale oppervlak dat voor de uitoefening van een aan huis gebonden beroep of bedrijf mag worden aangewend, bedraagt 100 m2 per woning. Er is bij de partiële herziening geen limiet gesteld aan het aantal toegestane woningen. Daarmee is evenmin bekend in hoeveel gevallen het college van burgemeester en wethouders vrijstelling zou kunnen verlenen voor de uitoefening van een aan huis gebonden beroep. Ter zitting heeft het college niet kunnen mededelen hoeveel woningen binnen de twee plandelen met de bestemming "Wonen" gerealiseerd zullen worden. Mede gelet op de grootte van de plandelen en de maximaal toegestane goot- en bouwhoogten acht de Afdeling het ontbreken van een dergelijke limiet in dit geval, in verband met de onzekerheid die dit met zich brengt voor de gebruiksintensiteit, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
2.5. Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel betogen dat het college op enkele bedenkingen niet volledig is ingegaan. Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel voeren daartoe allereerst aan dat het college voorbij is gegaan aan het feit dat artikel 13 van Pro de planvoorschriften onvoldoende rechtszekerheid biedt over de werken en werkzaamheden waarvoor een aanlegvergunning noodzakelijk is. Het is volgens Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel niet duidelijk wanneer van werken of werkzaamheden van een geringe omvang kan worden gesproken.
2.5.1.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de planvoorschriften is het verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders de in dat artikel weergegeven werken en werkzaamheden uit te voeren met dien verstande dat het vereiste van een aanlegvergunning niet geldt voor de gronden met de bestemming "Wonen" en "Dienstwoning".
Ingevolge artikel 13, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften geldt het in het eerste lid vervatte verbod niet voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden die van geringe omvang zijn dan wel het normale onderhoud en beheer betreffen en die passen binnen de bestemming.
2.5.1.2. De Afdeling overweegt dat het niet ongebruikelijk is om werken en werkzaamheden van geringe omvang uit te sluiten van de verplichting van een aanlegvergunning. Van de zinsnede 'werken en werkzaamheden, die van geringe omvang zijn' kan niet gezegd worden dat onvoldoende duidelijkheid bestaat over wat daarmee in het maatschappelijk verkeer wordt bedoeld. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 13, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is vastgesteld.
2.5.2. Voorts voert Natuurgroep Gestel in dit kader aan dat de in artikel 6, tweede lid van de planvoorschriften genoemde inhoud in geen enkele relatie staat tot de ruimte die benodigd is voor een eventuele pomp. Hiervoor is hoogstens 2 m³ benodigd, aldus Natuurgroep Gestel.
2.5.2.1. Het college stelt dat de bebouwingsregeling zoals opgenomen in artikel 6 van Pro de planvoorschriften niet onredelijk en vanuit planologische optiek aanvaardbaar is. Ter zitting is voorts aangevoerd dat de pomp het gehele plangebied van water dient te voorzien en dat hieromtrent overleg heeft plaatsgevonden met het waterschap.
2.5.2.2. De raad voert aan de maatvoering van de bouwwerken over te hebben genomen uit de gelijknamige bestemming in het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1994". Hij stelt dat het uitsluitend bouwwerken ten behoeve van het beheer en onderhoud van de waterlopen betreft en dat deze niet groter zullen worden dan strikt noodzakelijk.
2.5.2.3. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de planvoorschriften mag op de gronden met de bestemming "Water" niet worden gebouwd behoudens bruggen, dammen, duikers en andere bouwwerken, welke noodzakelijk zijn voor het beheer en onderhoud van een waterloop, zoals de gebouwen bij een gemaal. De maximale goot- en nokhoogte van deze bouwwerken bedraagt 3,5 m en de maximale inhoud van een bouwwerk bedraagt 25 m³.
2.5.2.4. Artikel 6, tweede lid, van de planvoorschriften voorziet in de mogelijkheid bouwwerken te plaatsen ten behoeve van het beheer en onderhoud van een waterloop in het plangebied. Nu het beoogde bouwwerk de waterhuishouding van het gehele plangebied dient te reguleren, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in artikel 6, tweede lid, van de planvoorschriften opgenomen inhoudsmaat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.5.3. Natuurgroep Gestel voert in dit verband ten slotte nog aan dat de uit de plankaart af te leiden afstand tussen de Dommel en de dienstwoning in strijd is met het Streekplan 2002, dat volgens haar een minimale afstand van 25 m voorstaat.
2.5.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de afstand tussen de Dommel en de dienstwoning niet onredelijk en vanuit planologische optiek aanvaardbaar is. De functie van de Dommel als ecologische verbindingszone wordt door die afstand niet op ontoelaatbare wijze verstoord, aldus het college.
2.5.3.2. In het plan is een plandeel met de bestemming "Dienstwoning" opgenomen op een afstand van 15 m van de Dommel. De door Natuurgroep Gestel gestelde eis dat deze afstand 25 m bedraagt, is niet in de Interimstructuurvisie opgenomen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de afstand van 15 m tussen de dienstwoning en de Dommel strekt tot een goede ruimtelijke ordening.
2.5.4. Voor het overige overweegt de Afdeling dat het college in voldoende mate is ingegaan op de door Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel ingebrachte bedenkingen.
2.6. De conclusie is dat hetgeen Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de plandelen met de bestemming "Wonen" zijn vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
De Afdeling ziet voorts aanleiding om in zoverre zelfvoorziend goedkeuring aan het plan te onthouden.
2.6.1. Hetgeen Het Groene Hart en Natuurgroep Gestel voor het overige hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 17 februari 2009, nr. 1438399, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Wonen";
III. onthoudt goedkeuring aan de plandelen met de bestemming "Wonen";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan de vereniging Vereniging tot Behoud van het Groene Hart van Brabant en de vereniging Natuurgroep Gestel het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Lap
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2010
288-653.