Uitspraak
200904380/1/M1.
Datum uitspraak: 30 juni 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2008 heeft het college aan [appellante] een drietal lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot de scheepswerf, gelegen op het adres [locatie a] te [plaats].
Bij besluit van 24 april 2009 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is op 7 mei 2009 bekend gemaakt.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juni 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 15 juli 2009.
[appellante] heeft nadere stukken toegezonden. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E. van der Hoeven en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. A.J. Kolff-Hill, ing. A. de Haas, H.A.J. Penninga en S.H. Slotegraaf, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
Bij tussenuitspraak van 17 maart 2010, nr.
200904380/1/T1/M1, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twee weken na verzending van de uitspraak het besluit van 24 april 2009, in overeenstemming te brengen met het bepaalde in artikel 59a, derde lid, van de Provinciewet dan wel daarvoor in de plaats een ander besluit te nemen en het herstelde dan wel vervangende besluit aan de Afdeling toe te zenden.
200904380/1/T1/M1, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twee weken na verzending van de uitspraak het besluit van 24 april 2009, in overeenstemming te brengen met het bepaalde in artikel 59a, derde lid, van de Provinciewet dan wel daarvoor in de plaats een ander besluit te nemen en het herstelde dan wel vervangende besluit aan de Afdeling toe te zenden.
Bij brief van 23 maart 2010, bij de Raad van State ingekomen op 25 maart 2010, heeft het college het besluit van 24 april 2009 hersteld.
Bij brief van 29 maart 2010 zijn [appellante] en [belanghebbende] in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren te brengen. Door [appellante] zijn bij brief van 23 april 2010 zienswijzen naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
2. Overwegingen
2.1. [appellante] betoogt dat het besluit van 24 april 2009 ten onrechte niet door de commissaris van de Koningin is ondertekend en door de secretaris is medeondertekend.
2.1.1. Het college stelt zich onder verwijzing naar het ‘Besluit mandaat, volmacht en machtiging vakantieperiodes 2009’ (hierna: het Besluit) op het standpunt dat het besluit terecht alleen door de loco-commissaris van de Koningin is genomen en alleen door hem is ondertekend.
2.1.2. Ingevolge artikel 59a, eerste lid, van de Provinciewet worden de stukken die van gedeputeerde staten uitgaan door de commissaris ondertekend en door de secretaris medeondertekend.
Ingevolge het tweede lid kunnen gedeputeerde staten toestaan de ondertekening op te dragen aan een ander lid van gedeputeerde staten, aan de secretaris of aan een of meer andere provinciale ambtenaren.
Ingevolge het derde lid is medeondertekening door de secretaris niet van toepassing indien de ondertekening van stukken die van het college uitgaan ingevolge het tweede lid is opgedragen aan de secretaris of een andere provinciale ambtenaar.
2.1.3. Ingevolge artikel 1 gelezen in samenhang met artikel 2 van het Besluit, voor zover hier van belang, wordt door het college van gedeputeerde staten aan de commissaris van de Koningin en bij diens afwezigheid aan de loco-commissaris van de Koningin mandaat, volmacht en machtiging verleend om in de periode van 22 april 2009 tot en met 11 mei 2009 besluiten te nemen die naar zijn oordeel geen uitstel dulden.
Ingevolge het derde lid behoren tot de opgedragen bevoegdheden in elk geval besluiten tot het toepassen van handhavingsinstrumenten, waaronder besluiten tot het toepassen van bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom en besluiten ter voorkoming van overschrijding van wettelijke termijnen, inclusief beslissingen op bezwaar.
2.1.4. Zoals uit de tussenuitspraak van 17 maart 2010 volgt, was de loco-commissaris van de Koningin op grond van het Besluit bevoegd het besluit van 24 april 2009 te nemen. Dit impliceert dat hij tevens bevoegd was het besluit te ondertekenen. Deze beroepsgrond faalt.
2.1.5. Verder heeft de Afdeling in haar tussenuitspraak overwogen dat het bestreden besluit, nu niet is voldaan aan artikel 59a, derde lid, van de Provinciewet, in strijd met die wet is genomen. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
2.1.6. De brief van het college van 23 maart 2010 bevat een herhaling van het besluit van 24 april 2009, met een aangepaste ondertekening.
Met de medeondertekening door de secretaris van het college is alsnog voldaan aan artikel 59a, derde lid, van de Provinciewet. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding te onderzoeken of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven.
2.2. Bij besluit van 10 februari 1988 heeft het college aan de [rechtsvoorganger] van [appellante], krachtens de Hinderwet en de Wet geluidhinder vergunningen verleend voor het oprichten en in werking hebben van een scheepsreparatie- en scheepsrestauratiebedrijf aan [locatie a] te [plaats].
Het college heeft in de periode van 7 september 2007 tot en met 2 oktober 2007 en in de periode van 19 mei 2008 tot en met 15 juli 2008 geluidmetingen laten verrichten, teneinde vast te stellen of tijdens het in werking zijn van de inrichting aan de vergunde geluidgrenswaarden wordt voldaan. Op basis van de rapporten van bevindingen van deze metingen heeft het college, voor zover hier van belang, geconstateerd dat vergunningvoorschrift B2 wordt overtreden. Verder heeft het college geconstateerd dat de inrichting zonder een daartoe strekkende vergunning gedurende een aantal zaterdagen in werking is geweest. Verder heeft het college vastgesteld dat binnen de inrichting regelmatig activiteiten worden verricht voor 08.00 uur en na 17.00 uur, zonder dat daarvoor een vergunning is verstrekt.
In het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom van 11 november 2008, voor zover hier van belang, is bepaald dat een bedrag van € 2.500,00 wordt verbeurd voor elke keer dat wordt geconstateerd dat sprake is van overschrijding van het in voorschrift B2 genoemde maximaal toegestane geluidniveau. Het maximumbedrag waarboven geen dwangsom meer kan worden verbeurd is bepaald op € 25.000,00. Verder is bepaald dat een bedrag van € 1.500,00 wordt verbeurd voor elke keer dat binnen de inrichting activiteiten worden verricht buiten de vergunde werktijden, welke zijn van maandag tot en met vrijdag van 08.00 uur tot 17.00 uur. Het maximumbedrag waarboven geen dwangsom meer kan worden verbeurd is in dat geval bepaald op € 15.000,00. Bij het bestreden besluit zijn de lasten onder dwangsom gehandhaafd.
2.3. Uit de brief van het college van 30 juni 2009, verzonden op 15 juli 2009, blijkt dat het college in de periode van 16 maart 2009 tot 1 mei 2009 geluidmetingen heeft laten uitvoeren. Uit het naar aanleiding van die metingen opgestelde rapport volgt dat tijdens de meetperiode voorschrift B2 141 maal is overtreden. Volgens het college is daarmee het maximumbedrag van de dwangsom van € 25.000,00 verbeurd. Het college heeft aangegeven tot invordering van dat bedrag over te gaan.
Verder volgt uit voormelde brief dat ten aanzien van de last onder dwangsom omtrent het verrichten van werkzaamheden buiten de vergunde werktijden geen dwangsommen zijn verbeurd.
Tot slot staat in die brief vermeld dat het besluit van 11 november 2008 per 1 juli 2009 wordt ingetrokken.
Gelet hierop moet worden bezien of [appellante] nog belang heeft bij de behandeling van haar beroep voor zover dit ziet op de periode vóór 1 juli 2009.
2.3.1. Zoals volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer in de uitspraak van 5 juni 2002 in zaak nr.
200106139/1), kan belang bij de behandeling van het beroep onder meer bestaan indien een appellant stelt schade te hebben geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat [appellante] tot op zekere hoogte aannemelijk maakt dat zij dergelijke schade daadwerkelijk heeft geleden als gevolg van het besluit.
200106139/1), kan belang bij de behandeling van het beroep onder meer bestaan indien een appellant stelt schade te hebben geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat [appellante] tot op zekere hoogte aannemelijk maakt dat zij dergelijke schade daadwerkelijk heeft geleden als gevolg van het besluit.
Reeds nu ten aanzien van de last onder dwangsom omtrent voorschrift B2 het maximumbedrag van de dwangsom van € 25.000,00 is verbeurd, heeft [appellante] in zoverre belang bij de behandeling van haar beroep.
Ter zitting is door het college onweersproken gesteld dat vóór 1 juli 2009 ten aanzien van de last onder dwangsom omtrent het verrichten van werkzaamheden buiten de vergunde werktijden geen overtredingen zijn geconstateerd en dat derhalve in zoverre geen dwangsommen zijn verbeurd. [appellante] heeft niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij niettemin daadwerkelijk schade heeft geleden als gevolg van deze in het bestreden besluit gehandhaafde last. Het beroep van [appellante] is in zoverre niet-ontvankelijk.
2.4. Ingevolge voorschrift B2 van de vigerende vergunning mogen de maximaal optredende geluidniveaus (LAmax) onverminderd het gestelde in voorschrift B1 gedurende de dagperiode gemeten op de referentiepunten 1 en 2, in de meterstand ‘fast’ niet meer bedragen dan 70 dB(A).
2.5. [appellante] betoogt dat het college door over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom ter zake overtreding van voorschrift B2 heeft miskend dat concreet zicht op legalisatie bestaat. Bovendien is voldoende duidelijk dat de vergunde maximale geluidnorm van 70 dB(A) bij lange na niet toereikend is voor de vergunde en voor de bedrijfsvoering noodzakelijke activiteiten, zodat handhavend optreden voor [appellante] onevenredig bezwarend is.
2.5.1. Het college heeft zich bij de beoordeling van de vraag of het bevoegd is handhavend op te treden gebaseerd op het op 12 november 2007 door het Noordelijk Akoestisch Adviesbureau (hierna: het NAA) opgestelde rapport ‘Geluidsmonitoring scheepswerf [appellante] in Heeg’ met kenmerk 3391/NAA/kp/2 en het door het NAA op 28 augustus 2008 opgestelde rapport ‘Geluidsmonitoring scheepswerf [appellante] in Heeg gedurende mei-juli 2008’ met kenmerk 3624/NAA/kp/2.
Uit het rapport van 12 november 2007 volgt dat tijdens de uitgevoerde geluidmetingen is vastgesteld dat gedurende de periode van 7 september 2007 tot en met 2 oktober 2007 het geluidniveau vanwege de inrichting op referentiepositie 2, de woning [locatie b], 1192 keer en gedurende de periode van 2 oktober 2007 tot en met 12 oktober 2007, op referentiepositie 1, de woning [locatie c], 25 keer hoger is geweest dan 75 dB(A). In het rapport van 28 augustus 2008 is geconcludeerd dat permanente controlemetingen in de periode van 19 mei 2008 tot en met 15 juli 2008 voor referentiepositie 2 hebben laten zien dat het in voorschrift B2 vergunde maximale geluidniveau van 70 dB(A) 431 maal is overtreden.
De juistheid van deze constateringen is door [appellante] niet betwist.
2.5.2. Uit het voorgaande volgt dat het college bevoegd was tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.5.3. Op 31 augustus 2001 heeft [aanvrager] een aanvraag om een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer ingediend. De aanvraag is op 29 november 2001 aangevuld. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had het college een ontwerpbesluit genomen en ter inzage gelegd dat strekt tot afwijzing van de aanvraag, zodat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtredingen bestond. Ook in de omstandigheid dat de vigerende geluidvoorschriften mogelijk niet toereikend zijn en/of in hetgeen [appellante] overigens in beroep heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen, op grond waarvan het college van handhavend optreden behoorde af te zien. Voorts zijn, in aanmerking genomen de aard, de ernst en de omvang van de overtredingen, geen termen aanwezig voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan behoorde af te zien.
Het college heeft het bezwaar tegen de ten aanzien van voorschrift B2 opgelegde last onder dwangsom terecht ongegrond verklaard.
2.6. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
2.7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de bij het besluit van het college van 24 april 2009, kenmerk 00824908, gehandhaafde last onder dwangsom omtrent overschrijding van de vergunde werktijden;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 24 april 2009, kenmerk 00824908, voor zover het de gehandhaafde last onder dwangsom met betrekking tot voorschrift B2 betreft;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in zoverre in stand blijven;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1036,64, (zegge: duizendzesendertig euro en vierenzestig cent), waarvan € 966,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2010
159-489.