Uitspraak
201000513/1/H3.
Datum uitspraak: 7 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 3 december 2009 in zaak nr. 09/1814 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats], gemeente Nijkerk,
en
het college.
1. Procesverloop
Bij brief van 20 november 2008 heeft het college een door [verzoeker] ingediend verzoek tot het schudden van een graf afgewezen.
Bij besluit van 19 maart 2009 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de als besluit aangemerkte brief van 20 november 2008 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 januari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 2 februari 2010.
Bij brief van 3 maart 2010 heeft [verzoeker] een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 31 mei 2010 heeft het college nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, en door R. Jongeneel, werkzaam bij de gemeente, en [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. W.G.H.M. van der Putten, juridisch adviseur te Velp, gemeente Rheden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 149 van de Gemeentewet maakt de raad de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.
Ingevolge artikel 31, tweede lid, van de Wet op de lijkbezorging (hierna: de Wlb), zoals dat luidde ten tijde hier van belang, geschiedt het ruimen van graven niet dan op last van de houder van de begraafplaats en na verloop van tien jaren, nadat in het graf laatstelijk een lijk is geplaatst, en, indien het een graf betreft waarop een uitsluitend recht berust, met toestemming van de rechthebbende. Van het voornemen om graven te ruimen geeft de houder van de begraafplaats ten minste twee maanden tevoren kennis aan de daartoe door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangewezen ambtenaar. Deze kan bepalen, dat het ruimen onder geneeskundig toezicht geschiedt.
Ingevolge het derde lid, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, worden de overblijfselen der lijken op een begraafplaats ter aarde besteld of, met overeenkomstige toepassing van het gestelde in artikel 29, derde lid, in een crematorium verbrand.
Ingevolge artikel 33 heeft elke gemeente voor zich of met een of meer andere gemeenten tezamen ten minste een gemeentelijke begraafplaats, tenzij gedeputeerde staten van deze verplichting tijdelijk ontheffing hebben verleend.
Ingevolge artikel 90 blijft de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp, waarin deze wet voorziet, gehandhaafd, voor zover die verordeningen niet met deze wet in strijd zijn.
Ingevolge artikel 1 van de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen Nijkerk (hierna: de Verordening), voor zover hier van belang, wordt in deze verordening verstaan onder:
begraafplaats: de gemeentelijke begraafplaatsen in Nijkerk, Nijkerkerveen en Hoevelaken;
beheerder: de door het college aangewezen ambtenaar die belast is met de dagelijkse leiding van de begraafplaats of degene die hem vervangt.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, eerste volzin, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, mogen in een eigen graf en een algemeen graf niet meer dan twee lijken of twee asbussen worden begraven.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, wordt het voornemen van het college om een graf of urnenruimte te ruimen gedurende ten minste een jaar voorafgaande aan het tijdstip waarop het graf of de urnenruimte geruimd zal worden op een bij het te ruimen graf of de te ruimen urnenruimte te plaatsen bordje ter kennis van de belanghebbenden gebracht, tenzij het adres van de rechthebbende op het graf of de urnenruimte bekend is. In dat geval stellen zij hem uiterlijk een jaar voorafgaande aan het bedoelde tijdstip per brief van hun voornemen in kennis.
Ingevolge het tweede lid, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, worden de bij de ruiming nog aanwezige overblijfselen van lijken begraven en wordt de as verstrooid op een daartoe bestemd gedeelte van de begraafplaats.
Ingevolge het vierde lid, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, kan de rechthebbende op een eigen graf de beheerder schriftelijk verzoeken om de overblijfselen te doen verzamelen om deze weder in dezelfde grafruimte te doen plaatsen dan wel om deze elders opnieuw te doen begraven.
Ingevolge artikel 24, tweede lid, blijven de rechten en verplichtingen met betrekking tot graven die zijn uitgegeven door de Nederlands Hervormde Gemeente te Hoevelaken bestaan, doch gelden bij wijziging van de rechthebbende de bepalingen van deze verordening.
2.2. Het door het college afgewezen verzoek van [verzoeker] heeft betrekking op graf [nummer] op de Algemene Begraafplaats te Hoevelaken. In dit graf zijn de grootvader en grootmoeder van vaderskant van [verzoeker] in 1939, onderscheidenlijk 1978 begraven. Volgens het verzoek houdt het schudden van het graf in dat de stoffelijke resten van de grootouders onder in het graf worden geplaatst, opdat in het graf ruimte vrijkomt om [verzoeker] of andere familieleden daarin te begraven. Het college heeft dit verzoek opgevat als een verzoek tot het ruimen van een graf in de zin van artikel 31, tweede lid, van de Wlb en artikel 22, eerste lid, van de Verordening.
2.3. Volgens de rechtbank valt het schudden van een graf, gelet op het bijzondere karakter van deze activiteit, niet onder het begrip ruimen in de zin van artikel 31 van de Wlb en artikel 22, eerste lid, van de Verordening. Daarbij heeft zij overwogen dat schudden, in tegenstelling tot ruimen, op verzoek van de rechthebbende geschiedt en dat de voornemenprocedure van artikel 31, tweede lid, van de Wlb niet past bij de noodzaak om snel te kunnen beslissen op een verzoek om een graf te schudden met het oog op een aanstaande bijzetting. Naar het oordeel van de rechtbank valt schudden onder hetgeen de raad van de gemeente Nijkerk op grond van zijn autonome bevoegdheid apart heeft willen regelen in artikel 22, vierde lid, van de Verordening. Nu bij die bepaling de bevoegdheid om te beslissen op een verzoek tot schudden aan de beheerder van de begraafplaats is geattribueerd, was het college niet bevoegd om op het verzoek van [verzoeker] te beslissen, aldus de rechtbank.
2.4. Bij brief van 31 mei 2010 en ter zitting in hoger beroep heeft het college de vraag opgeworpen of de brief van 20 november 2008 een publiekrechtelijke rechtshandeling behelst en derhalve moet worden beschouwd als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 33 van de Wlb dient een gemeente in een of meer gemeentelijke begraafplaatsen te voorzien. De gemeente Nijkerk is blijkens de desbetreffende akte erfpachter van het perceel waarop de Algemene Begraafplaats zich bevindt en heeft deze begraafplaats in gebruik als gemeentelijke begraafplaats. De raad van de gemeente heeft het beheer en gebruik van deze en de andere gemeentelijke begraafplaatsen op publiekrechtelijke wijze vormgegeven in de op grond van artikel 149 van de Gemeentewet vastgestelde Verordening. Zo zijn in artikel 22, eerste lid, van de Verordening regels neergelegd die het college in acht moet nemen ingeval het tot ruiming van een graf over wil gaan, hetgeen impliceert dat aan het college de bevoegdheid is verleend om over het ruimen van een graf te beslissen. Een beslissing van het college omtrent het ruimen van een graf heeft aldus een publiekrechtelijke grondslag. Aangezien het college met de brief van 20 november 2008 heeft beoogd een dergelijke beslissing te nemen, behelst deze brief een publiekrechtelijke rechtshandeling en moet deze worden aangemerkt als een besluit in vorenbedoelde zin.
2.5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet bevoegd was om op het verzoek van [verzoeker] te beslissen. Het voert daartoe aan dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wlb volgt dat het schudden van een graf een vorm van ruimen in de zin van artikel 31, tweede lid, van de Wlb is, hetgeen ingevolge die bepaling slechts op last van de houder van de begraafplaats mag geschieden. Zoals uit artikel 22, eerste lid, van de Verordening kan worden afgeleid, heeft de gemeenteraad namens de gemeente, als houder van de Algemene Begraafplaats, het college aangewezen als het orgaan dat over het ruimen van graven dient te beslissen. Het vierde lid van artikel 22 moet in samenhang met het eerste lid worden gelezen. Daaruit vloeit voort dat de door het vierde lid aan rechthebbenden geboden mogelijkheid om stoffelijke resten onder in een graf te laten plaatsen, slechts in het kader van een door het college gelaste ruiming kan plaatsvinden. Het artikellid geeft de beheerder geen zelfstandige bevoegdheid om tot een dergelijke verplaatsing van stoffelijke resten over te gaan, aldus het college.
2.5.1. Het door [verzoeker] verzochte schudden van graf [nummer] behelst een vorm van het maken van ruimte in dat graf ten behoeve van nieuwe bijzettingen. Dit duidt erop dat deze handeling dient te worden begrepen onder de term ruimen, zoals gehanteerd in artikel 31 van de Wlb. Geen aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het oordeel dat schudden desalniettemin buiten dit ruimingsbegrip valt. Zo is in artikel 31 noch elders in de Wlb vermeld dat bepaalde vormen van het maken van ruimte in een graf zijn uitgezonderd van de werkingssfeer van dit artikel. Voorts kan uit artikel 31, anders dan waar de rechtbank van is uitgegaan, niet worden afgeleid dat het slechts op ambtshalve gelaste handelingen van toepassing is. De vermelding in het tweede lid van het artikel dat het ruimen van een graf niet dan op last van de houder van de begraafplaats geschiedt, laat onverlet dat een rechthebbende om een dergelijke last kan verzoeken. Dat de in het tweede lid neergelegde voornemenprocedure eraan in de weg staat dat een vol graf in verband met een sterfgeval snel wordt geruimd, vormt geen reden om artikel 31 niet van toepassing te achten, temeer niet nu deze consequentie van de voornemenprocedure is onderkend bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de Wlb (Kamerstukken II 1975/76, 11 256, nr. 6, blz. 13). Dat het schudden van een graf onder de term ruimen in de zin van artikel 31 valt, vindt ten slotte bevestiging in de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel inzake de meest recente wijziging van de Wlb. Zoals de verantwoordelijke bewindslieden bij die gelegenheid hebben gesteld, is afgezien van het opnemen van regels omtrent het schudden van graven in de Wlb, omdat schudden een vorm van ruimen is, waarop de in artikel 31 neergelegde regels van toepassing zijn (Kamerstukken II 2005/06, 30 696, nr. 3, blz. 12, en Kamerstukken II 2007/08, 30 696, nr. 9, blz. 23).
2.5.2. Zoals hiervoor onder 2.4 is overwogen, volgt uit artikel 22, eerste lid, van de Verordening dat het college bevoegd is om te beslissen over ruiming van een graf, waaronder, gezien het onder 2.5.1 overwogene, ook het schudden van een graf dient te worden begrepen. Het college betoogt terecht dat uit het vierde lid van artikel 22 niet kan worden afgeleid dat de bevoegdheid om te beslissen over het schudden van een graf, als bijzondere vorm van ruiming, niet aan het college, maar aan de beheerder van de begraafplaats is toegekend. Dit artikellid betreft het "weder in dezelfde grafruimte doen plaatsen" en het "elders opnieuw doen begraven" van "de overblijfselen". Laatstgenoemde term verwijst kennelijk naar "de bij de ruiming van het graf nog aanwezige overblijfselen van lijken", zoals vermeld in het tweede lid van artikel 22. Daarnaast wijzen de termen "weder doen plaatsen" en "opnieuw begraven" erop dat de desbetreffende stoffelijke resten tevoren uit het graf zijn verwijderd, hetgeen geschiedt bij een ruiming, als bedoeld in het eerste lid van artikel 22. Gelet hierop, is de Afdeling met het college van oordeel dat het vierde lid moet worden begrepen als een voorziening voor het onderbrengen van de overblijfselen die bij een door het college gelaste ruiming van een graf worden verwijderd en dat dit artikellid de beheerder derhalve niet de bevoegdheid geeft om buiten het college om te besluiten tot ruiming van een graf.
2.5.3. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college niet bevoegd was om op het verzoek van [verzoeker] te beslissen. Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepsgronden waaraan de rechtbank niet is toegekomen, behandelen.
2.7. [verzoeker] heeft in beroep aangevoerd dat het civielrechtelijke recht op graf [nummer], dat de Hervormde Gemeente te Hoevelaken als de toenmalige houder van de Algemene Begraafplaats aan zijn grootvader heeft verleend, mede een recht op het schudden van het graf omvat. Volgens [verzoeker] had het college reeds hierom moeten meewerken aan het door hem als huidige houder van het grafrecht ingediende verzoek tot het schudden van het graf. Dit betoog faalt echter, reeds omdat een civielrechtelijk recht geen afbreuk kan doen aan het publiekrechtelijke kader dat ingevolge de Verordening op de Algemene Begraafplaats van toepassing is en volgens hetwelk het college over het schudden of anderszins ruimen van een graf dient te beslissen.
2.8. [verzoeker] heeft voorts betoogd dat de afwijzing van zijn verzoek niet op een redelijke belangenafweging berust. Daartoe heeft hij aangevoerd dat niet kan worden ingezien waarom het belang van eerbiediging van de grafrust dient te prevaleren, aangezien het schudden van graven een gangbare praktijk is op de Algemene Begraafplaats. Zo heeft een voormalige grafdelver van deze begraafplaats schriftelijk verklaard dat begin jaren tachtig van de twintigste eeuw verschillende graven zijn geschud. Voorts bevinden zich op de begraafplaats verschillende grafmonumenten waarop de namen van meer dan twee overledenen worden vermeld. Omdat een graf, gelet op artikel 9, tweede lid, van de Verordening, na begraving van twee lijken als vol dient te worden beschouwd, moeten de desbetreffende graven zijn geschud teneinde een derde persoon erin te kunnen begraven, aldus [verzoeker]. Hij heeft verder aangevoerd dat de termijn van vijftig jaar waarvoor het college particuliere graven pleegt uit te geven, zich er niet tegen verzet dat graf [nummer] wordt geschud, nu dit graf meer dan vijftig jaar oud is.
2.8.1. Zoals in het besluit van 19 maart 2009 is vermeld, wordt in de gemeente Nijkerk traditioneel veel waarde gehecht aan het handhaven van een zo lang mogelijke grafrust, hetgeen onder meer tot uitdrukking komt in de termijn van vijftig jaar waarvoor het college particuliere graven pleegt uit te geven. Het college hecht eraan om de grafrust te handhaven voor overledenen die bewust voor een langdurig grafrecht hebben gekozen, waarbij het stelt te handelen overeenkomstig de intentie van de vorige houder van de Algemene Begraafplaats. Volgens het college weegt het algemene belang van eerbiediging van de grafrust zwaarder dan het belang van [verzoeker] bij het schudden van graf [nummer] en wordt hij daardoor niet onevenredig benadeeld, nu er voldoende alternatieven zijn, aldus het besluit.
2.8.2. Hetgeen [verzoeker] heeft aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Weliswaar is het graf ouder dan vijftig jaar, doch de vorige houder van de begraafplaats heeft, naar niet in geschil is, ten behoeve van de grootvader van [verzoeker] voor onbepaalde tijd een uitsluitend recht op dit graf gevestigd. Met de weigering om het graf te schudden of anderszins te ruimen, wil het college recht doen aan de wens van de grootvader, als oorspronkelijke rechthebbende, om voor onbepaalde tijd een graf te verwerven en te laten bestaan. Dit standpunt is niet onredelijk.
2.8.3. Het college heeft voorts aannemelijk gemaakt dat het schudden of anderszins ruimen van graven geen gangbare praktijk is op de begraafplaats, doch uitsluitend in bijzondere gevallen heeft plaatsgevonden om redenen die in dit geval niet aan de orde zijn. Zoals het college in de brief van 31 mei 2010 en ter zitting in hoger beroep heeft toegelicht, zijn begin jaren tachtig van de twintigste eeuw verschillende algemene graven geruimd om in afwachting van de realisatie van een geplande uitbreiding van de begraafplaats het hoofd te kunnen bieden aan een acuut ruimtegebrek. De door [verzoeker] bedoelde graven waarvan de grafmonumenten de namen van meer dan twee overledenen vermelden, betreffen deels graven die weliswaar zijn geschud, doch reeds bij de toegestane bijzetting van een tweede lijk, hetgeen noodzakelijk was omdat de bijzetting van het eerste lijk wegens de hoge grondwaterstand onvoldoende diep kon plaatsvinden. Andere graven waarop hij doelt, zijn zogenoemde dubbele graven ten aanzien waarvan het recht bestond om er meer dan twee personen in te begraven en welke derhalve na twee bijzettingen nog niet vol waren. De overige door [verzoeker] bedoelde graven zijn graven waarin als eerste een kind is begraven en waarin bij opening van het graf in verband met de bijzetting van de eerstoverleden ouder bleek dat geen stoffelijke resten van het kind waren achtergebleven. Aangezien de eerstoverleden ouder daardoor tweediep kon worden begraven, kon ook de andere ouder in het graf worden begraven zonder het te schudden.
2.8.4. Gezien het voorgaande heeft het college het door [verzoeker] ingediende verzoek in redelijkheid kunnen afwijzen. Het betoog faalt.
2.9. Het bij de rechtbank ingestelde beroep dient alsnog ongegrond te worden verklaard.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 3 december 2009 in zaak nr. 09/1814;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. De Vries
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2010
582.