Uitspraak
200905790/1/H3.
Datum uitspraak: 14 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 25 juni 2009 in zaak nr. 08/635 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Groningen,
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2007 heeft het college [belanghebbende] een onttrekkingsvergunning verleend ten behoeve van kamerverhuur voor het pand [locatie] te Groningen.
Bij besluit van 29 mei 2008 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 juni 2009, verzonden op 26 juni 2009, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2007 (bedoeld zal zijn: 29 mei 2008) vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 september 2009.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen en bijgestaan door ing. G. Boerema, is verschenen. Ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek geschorst en het college verzocht nadere informatie te verstrekken omtrent het vanaf 15 mei 2007 gevoerde beleid met betrekking tot het maximum aan kamerverhuurpanden. Tevens is het college verzocht kenbaar te maken welk beleid volgens haar gold ten tijde van het besluit van 29 mei 2008.
Bij brief van 4 maart 2010 heeft het college de gevraagde stukken overgelegd. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Bij besluit van 19 maart 2010 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar en dit ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft een reactie ingediend op dat besluit.
Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet (hierna: Hw) is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening 2006 van de gemeente Groningen (hierna: Hvo) is het verboden om zonder een onttrekkingsvergunning van het college een woonruimte, aangewezen in artikel 2, derde lid, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, verleent het college de onttrekkingsvergunning, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge het tweede lid kan het college de vergunning weigeren indien vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de onttrekkingsvergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft.
2.2. Het college heeft in zijn vergadering van 15 mei 2007 besloten beleidsregels vast te stellen om nader invulling te geven aan het criterium 'ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu' als bedoeld in artikel 27, tweede lid, van de Hvo. Volgens de beleidsregels wordt een tijdelijk maximum van 25% aan kamerverhuurpanden per straat ingesteld voor de duur van een jaar. Dit besluit is gepubliceerd op 25 mei 2007 en op 26 mei 2007 in werking getreden.
Per 1 november 2007 zijn de beleidsregels aangevuld onder andere voor kamerverhuurpanden die illegaal in gebruik zijn genomen (hierna: overgangsbeleid). Dit overgangsbeleid luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
"Ad 1 Hoe om te gaan met de kamerverhuurpanden die illegaal in gebruik zijn genomen:
a. panden die voor 26 mei 2007 de functie kamerverhuur hadden waarvoor geen vergunning is verleend en onder de gemeentelijke regelgeving vallen; hier vindt legalisatie plaats;
b. panden die na 25 mei 2007 illegaal in gebruik zijn genomen voor kamerverhuurdoeleinden in straten met meer dan 25% kamersgewijze verhuur: hier wordt gehandhaafd/een dwangsom opgelegd."
In zijn vergadering van 22 april 2008 heeft het college besloten om de besluitvorming op aanvragen om een onttrekkingsvergunning op grond van de Huisvestingswet aan te houden tot de inwerkingtreding van het nieuwe beleid kamerverhuurpanden maar tot uiterlijk acht weken na dit besluit, en de aanvragen vervolgens te beoordelen naar het op dat moment geldende beleid. Dit besluit is gepubliceerd op 30 april 2008.
2.3. Het college heeft aan het besluit op bezwaar van 29 mei 2008 ten grondslag gelegd dat hoewel ten tijde van de verlening van de onttrekkingsvergunning in de Parkweg het percentage van 25% kamerverhuurpanden al was bereikt, het toch vergunning ten behoeve van [locatie] heeft verleend omdat ten tijde van het in werking treden van dat 25%-beleid het pand al voor kamerverhuur werd gebruikt. Onder toepassing van onderdeel ad 1 onder a van het overgangsbeleid is de situatie gelegaliseerd, aldus het college.
2.4. De rechtbank heeft overwogen dat het college in strijd heeft gehandeld met de wettelijke plicht tot belangenafweging, omdat het college op grond van de enkele omstandigheid dat het pand voor 25 mei 2007 al in gebruik was als kamerverhuurpand de ontrekkingsvergunning heeft verleend, terwijl het maximum van 25% aan kamerverhuurpanden al was bereikt. Het college is volgens de rechtbank voorbij gegaan aan de vraag welk gewicht toekomt aan de verschillende met de vergunningverlening gemoeide belangen en hoe deze belangen zich tot elkaar verhouden. Voorts heeft de rechtbank de vergunningverlening strijdig geacht met het kennelijke oordeel van het college zelf dat een percentage van meer dan 25% aan kamerverhuurpanden in beginsel een onacceptabele inbreuk betekent op een geordend woon- en leefmilieu. Ten slotte overweegt de rechtbank dat het overgangsbeleid geen rechtstreekse wettelijke basis heeft en dat het college dan ook in strijd met de wet heeft gehandeld.
2.5. Het college betoogt dat het vaststellen van het overgangsbeleid voldoende wettelijke grondslag vindt in artikel 27, tweede lid, van de Hvo in samenhang met artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voorts betoogt het college dat het overgangsbeleid geen blijk geeft van een ondeugdelijke belangenafweging. Het college heeft het onredelijk geacht om de 25%-norm toe te passen op feitelijk al voor 26 mei 2007 bestaande illegale onttrekkingen, omdat in situaties waarin de 25%-norm aldus wordt overschreden handhavend moet worden opgetreden. Daardoor zou een substantieel aantal studenten uit hun bestaande studentenwoningen moeten worden verwijderd, terwijl onvoldoende alternatieven voorhanden zijn. Dat gevolg zou onevenredig zijn.
2.5.1. Het college heeft in het besluit van 29 mei 2008 het op 26 mei 2007 in werking getreden beleid, houdende de 25%-norm en het aanvullende overgangsbeleid toegepast. Dit beleid had een geldigheidsduur van één jaar. Ten tijde van het nemen van het besluit van 29 mei 2008 was die termijn verstreken. Het op 30 april 2008 gepubliceerde aanhoudingsbeleid is niet van toepassing omdat dat slechts ziet op aanvragen die na die datum zijn ingediend en De Goede zijn aanvraag op 7 juni 2007 heeft gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college bij het nemen van het besluit van 29 mei 2008, hoewel op dat tijdstip het op 26 mei 2007 in werking getreden beleid noch het aanhoudingsbeleid van toepassing was, in redelijkheid kunnen aansluiten bij het tot voor enkele dagen daarvoor geldende 25%-beleid en het daarbij behorende overgangsbeleid.
2.5.2. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het overgangsbeleid geen rechtstreekse wettelijke basis heeft. Gelet op het bepaalde in artikel 27, tweede lid, van de Hvo is het college bevoegd een vergunning te weigeren indien vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de ontrekkingsvergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft. Zowel ter invulling van het criterium of een ontoelaatbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu wordt gemaakt als, indien daaraan is voldaan, de vergunning al dan niet wordt geweigerd, is het college bevoegd beleidsregels vast te stellen.
Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling voorts geen grond voor het oordeel dat het college voorbij is gegaan aan het gewicht van de verschillende met de vergunningverlening gemoeide belangen. Met de door het college vastgestelde beleidsregels waarin de '25%-norm' is neergelegd en het overgangsbeleid zijn de grenzen van redelijke uitleg en toepassing van artikel 27, tweede lid, Hvo niet overschreden. Het college heeft bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot vaststelling van dit beleid kunnen komen.
Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 29 mei 2008 beoordelen in het licht van de daartoe in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die gelet op hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
2.7. [wederpartij] bestrijdt de stelling van het college dat de woning eerder illegaal aan studenten zou zijn verhuurd. Hij betoogt dat de woning in het bezit was van een particulier en niet was gesplitst. De stelling van het college dat de woning door meer personen werd bewoond is volgens [wederpartij] op niets gebaseerd.
2.7.1. Dit betoog faalt. Het college heeft een uitdraai uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens overgelegd waaruit blijkt dat het pand vanaf medio 1998 in gebruik is voor onzelfstandige kamerbewoning. Uit het bevolkingsregister blijkt dat sinds 1999 vrijwel voortdurend tenminste vier personen in het pand woonden. Gelet op de leeftijd van de bewoners en het 'bewoningsverloop' heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat aannemelijk is dat de woning als kamerverhuurpand dient te worden aangemerkt. [wederpartij] heeft voorts geen informatie ingebracht die op het tegendeel wijst.
2.8. Het inleidende beroep is ongegrond.
2.9. Bij besluit van 19 maart 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door De Goede gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.10. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak is de grondslag aan het besluit van 19 maart 2010 komen te ontvallen. Het beroep tegen dit besluit is gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 25 juni 2009 in zaak nr. 08/635;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 19 maart 2010 met kenmerk DI10.2194659 gegrond;
V. vernietigt dat besluit.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Graat
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2010
307-637.