Uitspraak
201001650/1/H2.
Datum uitspraak: 14 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 12 januari 2010 in zaak nr. 08/5100 in het geding tussen:
de stichting Stichting Opleidingsfonds Levensmiddelenindustrie (hierna: SOL)
en
de staatssecretaris.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2008 heeft de staatssecretaris de aan SOL ten behoeve van het project 'SOL clusteraanvraag C10 Scholing I' (hierna: het project) verleende subsidie lager vastgesteld op € 2.871.483,00.
Bij besluit van 6 oktober 2008 heeft de staatssecretaris het door SOL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 januari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door SOL daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 oktober 2008 vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 februari 2010, hoger beroep ingesteld.
Op 15 maart 2010 heeft de minister, als rechtsopvolger van de staatssecretaris, een nieuw besluit op bezwaar genomen.
SOL heeft een verweerschrift ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en SOL, vertegenwoordigd door mr. Ch.Y.M. Moons, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [programmamanager ESF] bij SOL, en [gemachtigden], beiden werkzaam bij Heineken Nederland, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF), één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Dit Fonds vindt zijn grondslag in de Verordening nr. 1784/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 1999 (PB EG 1999 L 213). Onder verwijzing naar de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen (C(2000)1127) van 8 augustus 2000, waarbij de Commissie het Enig Programmerings Document voor de structurele bijstandsverlening van de Gemeenschap in de in Nederland onder doelstelling 3 vallende regio's heeft goedgekeurd voor de periode van 1 januari 2000 tot en met 31 december 2006, heeft de minister de Subsidieregeling ESF-3 (hierna: de Subsidieregeling; Stcrt. 2001, 118, zoals nadien gewijzigd) vastgesteld.
2.1.1. Ingevolge artikel 4:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan de subsidieontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot:
a. aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend;
b. de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten;
(…)
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Kaderwet SZW-subsidies kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsmarktbeleid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover hier van belang, kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
e. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger.
De Subsidieregeling is vastgesteld krachtens artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Subsidieregeling betreft de beschikking tot verlening van projectsubsidie de projectactiviteiten zoals vastgelegd in de bij de subsidieaanvraag gevoegde projectbeschrijving.
Ingevolge het tweede lid wordt in de beschikking het maximumbedrag bepaald dat aan subsidie tegemoet kan worden gezien. Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing kunnen worden gelaten dan wel op een lager bedrag kunnen worden vastgesteld, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
Ingevolge het derde lid kunnen aan de beschikking tot verlening van projectsubsidie nadere voorwaarden worden verbonden, voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behouden van een goed inzicht in de voortgang van het project.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, komen uitsluitend de kosten die door de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en die voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het project noodzakelijk moeten worden geacht, voor subsidiëring in aanmerking. Hierbij wordt verordening (EG) 1685/2000 in acht genomen.
2.2. SOL heeft bij formulier, gedateerd 4 november 2004, een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Subsidieregeling voor het project voor de periode van 1 september 2004 tot en met 31 augustus 2006.
Bij besluit van 24 juni 2005 heeft de staatssecretaris ten behoeve van het project een subsidie verleend van maximaal € 6.942.392,00. Aan de subsidieverlening is op grond van artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling als nadere voorwaarde verbonden dat de in de Handleiding opgenomen vereisten worden nageleefd.
Bij besluit van 26 juni 2008, gehandhaafd bij besluit van 6 oktober 2008, heeft de staatssecretaris de aan SOL verleende subsidie lager vastgesteld op € 2.871.483,00. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat, voor zover thans van belang, is gebleken dat in de uurtarieven van het deelproject Heineken winstafhankelijke tantièmes zijn opgenomen. Nu in de Handleiding Projectadministratie ESF Doelstelling 3 (2005) (hierna: de Handleiding) is vermeld dat winstdelingen geen subsidiabele kosten zijn, heeft SOL volgens de staatssecretaris, door de tantièmes in de einddeclaratie op te nemen, niet voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting en heeft hij aanleiding gezien de tantièmes bij de subsidievaststelling te schrappen.
2.3. De rechtbank heeft het besluit van 6 oktober 2008 vernietigd. Daartoe heeft zij overwogen dat de staatssecretaris bij de verlening van de subsidie ten aanzien van de door SOL bij de aanvraag opgevoerde directe kosten geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling gegeven bevoegdheid om kosten deels buiten beschouwing te laten. De in de Handleiding opgenomen norm dat winstdelingen als niet subsidiabele kosten worden aangemerkt kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een aan de subsidieverlening verbonden voorwaarde als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling en evenmin als een doelgebonden verplichting als bedoeld in de artikelen 4:37 en 4:38 van de Awb. De rechtbank komt gelet daarop tot de slotsom dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met betrekking tot de in geding zijnde tantièmes niet is voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat uit de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2006 in zaak nr.
200502975/1volgt dat de in de Handleiding opgenomen norm dat inkomen uit winstdeling niet subsidiabel is, een verplichting als bedoeld in artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb inhoudt. Deze verplichting valt volgens de minister onder artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling, op grond waarvan bepaalde kosten geheel of gedeeltelijk buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Nu SOL tegen het besluit tot subsidieverlening geen rechtsmiddelen heeft aangewend en derhalve dat besluit en de daarbij opgelegde verplichtingen, waaronder de in de Handleiding opgenomen norm dat winstdelingen niet subsidiabel zijn, in rechte onaantastbaar zijn geworden, kan volgens de minister SOL het niet nakomen van die verplichting worden tegengeworpen.
200502975/1volgt dat de in de Handleiding opgenomen norm dat inkomen uit winstdeling niet subsidiabel is, een verplichting als bedoeld in artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb inhoudt. Deze verplichting valt volgens de minister onder artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling, op grond waarvan bepaalde kosten geheel of gedeeltelijk buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Nu SOL tegen het besluit tot subsidieverlening geen rechtsmiddelen heeft aangewend en derhalve dat besluit en de daarbij opgelegde verplichtingen, waaronder de in de Handleiding opgenomen norm dat winstdelingen niet subsidiabel zijn, in rechte onaantastbaar zijn geworden, kan volgens de minister SOL het niet nakomen van die verplichting worden tegengeworpen.
2.4.1. Het gaat hier om de subsidiëring van een ESF-project. In de daarop van toepassing zijnde onder 2.1 genoemde verordening zijn geen bepalingen opgenomen die betrekking hebben op de subsidiabiliteit van winstdelingen of tantièmes. In artikel 1 van Verordening nr. 1685/2000 van 28 juli 2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen (PB EG 2000 L 193), zoals gewijzigd bij Verordening nr. 448/2004 (PB EG 2004 L 73), is slechts bepaald dat de in de Bijlage bij de verordening vervatte regels van toepassing zijn om te bepalen of uitgaven uit hoofde van normen van bijstandsverlening in de zin van artikel 9, onder e, van Verordening nr. 1260/1999 voor subsidie in aanmerking komen. In die Bijlage zijn echter evenmin bepalingen betreffende de subsidiabiliteit van winstdelingen of tantièmes opgenomen. Ook in de beschikking van de Commissie van 8 augustus 2000 en het daarbij horend Enig Programmerings Document zijn geen bepalingen over winstdelingen of tantièmes opgenomen. Het Unierecht geeft aldus geen aanknopingspunten. Het vorenstaande betekent dat de subsidiabiliteit van de door de uitvoerder van het project, Heineken Nederlands Beheer B.V., uitgekeerde tantièmes moet worden beoordeeld op basis van het nationale subsidierecht.
2.4.2. De staatssecretaris heeft op grond van artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling aan de subsidieverlening de voorwaarde verbonden dat de in de Handleiding opgenomen vereisten worden nageleefd. Nu het besluit tot subsidieverlening is genomen op 24 juni 2005, is in deze zaak de op dat moment geldende Handleiding van januari 2005 van toepassing en dienen de in die Handleiding opgenomen vereisten, voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behouden van een goed inzicht in de voortgang van het project, te worden nageleefd. De norm dat inkomen uit winstdeling niet subsidiabel is, kan echter niet worden aangemerkt als een voorwaarde als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling. Deze norm behelst immers, anders dan de minister betoogt, evenals de in de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2008 in zaak nr.
200801037/1aan de orde zijnde norm, een beperking van de subsidiabele kosten en betreft niet een ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel voor het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project te stellen voorwaarde. Evenmin kan de norm worden aangemerkt als een verplichting als bedoeld in artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, nu, anders dan in de door de minister aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2006 het geval was, het hier niet gaat om in de Handleiding neergelegde administratievoorschriften. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat SOL niet kan worden tegengeworpen dat niet is voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting.
200801037/1aan de orde zijnde norm, een beperking van de subsidiabele kosten en betreft niet een ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel voor het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project te stellen voorwaarde. Evenmin kan de norm worden aangemerkt als een verplichting als bedoeld in artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, nu, anders dan in de door de minister aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2006 het geval was, het hier niet gaat om in de Handleiding neergelegde administratievoorschriften. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat SOL niet kan worden tegengeworpen dat niet is voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting.
2.4.3. Met de rechtbank is de Afdeling voorts van oordeel dat de minister ook niet op grond van artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling aan SOL kon tegenwerpen dat de tantièmes niet subsidiabel zijn. Ingevolge die bepaling kunnen bij de subsidieverlening kostenposten geheel of gedeeltelijk buiten beschouwing worden gelaten voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project. De staatssecretaris heeft bij de verlening van de subsidie van deze bevoegdheid alleen gebruik gemaakt ten aanzien van de ontwikkelingskosten die bedrijven in de aanvraag opvoeren.
2.4.4. Gelet op het hiervoor overwogene faalt hetgeen de minister heeft aangevoerd en moet worden geconcludeerd dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met betrekking tot de in geding zijnde tantièmes niet is voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting. De rechtbank heeft het besluit van 6 oktober 2008 dan ook terecht vernietigd.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de stichting Stichting Opleidingsfonds Levensmiddelenindustrie in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2010
502.